ilustr.: Gabi Kowol

Niewielka książeczka w kolorze burgundzkiego wina, poświadczająca przynależność do jednego z krajów Unii Europejskiej. W przypadku paszportu Rzeczypospolitej Polskiej mająca okładkę z wizerunkiem orła białego w koronie. Dokument potwierdzający obywatelstwo i naszą więź z krajem. Po wybuchu wojny w Ukrainie wiele osób zaczęło sprawdzać, czy ich paszport jest ważny. Dla milionów uchodźców z Ukrainy szukających schronienia w Polsce konieczność ucieczki z dnia na dzień przestała być abstrakcyjną wizją. Przed biurami paszportowymi w całym kraju ustawiły się długie kolejki.

Dla osób z Ukrainy dokument tożsamości był w pierwszych dniach po przybyciu do Polski najważniejszą rzeczą. Posiadanie międzynarodowego paszportu biometrycznego zapewniało minimalny poziom poczucia bezpieczeństwa i znacznie ułatwiało załatwienie różnych formalności. W mniej komfortowej sytuacji znaleźli się ukraińscy uchodźcy legitymujący się jedynie paszportem wewnętrznym, będącym odpowiednikiem naszego dowodu osobistego. Na największą niepewność były narażone osoby, które nie zdążyły zabrać ze sobą żadnego dokumentu. Wśród nich były również takie, które nie mogły go zabrać, ponieważ nim nie dysponują. Nie są obywatelami żadnego kraju.

– Zgłosiła się do nas pani, która większość swojego życia zamieszkiwała w Kijowie. Przez cały czas posiadała tylko sowiecki paszport. Gdy przyszła wojna, wyjechała z nim do Polski i w zasadzie trafiła w próżnię. Ani ukraiński, ani rosyjski konsulat nie chciał potwierdzić jej obywatelstwa – relacjonuje prawniczka dr Katarzyna Przybysławska, prezeska Centrum imienia Haliny Nieć w Krakowie, organizacji społecznej specjalizującej się w badaniu zjawiska bezpaństwowości, a także świadczeniu pomocy prawnej migrantom i uchodźcom.

Kim jest bezpaństwowiec?

Polskie prawo nie definiuje w żaden sposób, kim jest bezpaństwowiec. Aby to ustalić, pomocniczo możemy sięgnąć do prawa międzynarodowego i dwóch Konwencji ONZ dotyczących osób bezpaństwowych (o statusie bezpaństwowców z 1954 roku i o ograniczeniu bezpaństwowości z 1961 roku). W pierwszej z nich w art. 1 znajdziemy definicję stanowiąca, że „termin «bezpaństwowiec» oznacza osobę, która nie jest uznawana za obywatela przez żadne państwo w świetle jego prawa i praktyki jego stosowania”. Dokument ten przygotowano przede wszystkim w celu ochrony osób, które znalazły się w takiej sytuacji. Druga umowa międzynarodowa stanowi zaś wyraz dążenia państw do prewencji i redukowania tego zjawiska. Polska nie ratyfikowała żadnej z nich.

– To jest zasadniczy brak naszego systemu prawnego. Ani w Konstytucji, ani w żadnej ustawie czy przepisach szczegółowych dotyczących migrantów i cudzoziemców nie mamy definicji bezpaństwowca, mimo że pojęcie to pojawia się w różnych tekstach prawnych– tłumaczy dr Przybysławska.

Brak definicji sprawia, że organy państwa nie dostrzegają tych osób. Nie uwzględniają specyficznej sytuacji, w jakiej znajdują się bezpaństwowcy, którzy najczęściej nie mogą również wylegitymować się żadnym dokumentem potwierdzającym tożsamość. Problem ten było widać w przypadku uchodźców uciekających przed wojną w Ukrainie. Pomoc polskiego państwa, na podstawie Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, była skierowana przede wszystkim do obywateli Ukrainy. Ochronę na podstawie unijnych przepisów mogły dodatkowo uzyskać osoby nieposiadające ukraińskiego obywatelstwa, ale tylko w przypadku, gdy mogły wykazać się nadanym przez władze Ukrainy statusem uchodźcy bądź zezwoleniem na stały pobyt w tym kraju, przy braku możliwości bezpiecznego powrotu do swojego kraju. W przypadku bezpaństwowców wykazanie tego typu okoliczności często było niemożliwe z uwagi na brak dokumentów. Tym samym zostawali oni bez żadnej pomocy i możliwości zalegalizowania swojego pobytu. Nie mogli także skorzystać z różnych form wsparcia, jak uzyskanie PESEL-u UKR, świadczenia 500+ czy wyprawki szkolnej dla dziecka. Bezpaństwowość powoduje brak możliwości ochrony swoich praw, szczególnie w sytuacji, gdy jest ona najbardziej potrzebna.

Jak państwa tworzą bezpaństwowość?

Przyczyny bezpaństwowości bywają różne. Jedną z nich jest konflikt pomiędzy ustawodawstwami poszczególnych państw. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia, gdy rodzice dziecka pochodzą z różnych krajów, a przepisy dotyczące nabywania obywatelstwa krzyżują się w taki sposób, że dziecko nie nabędzie go ani po żadnym ze swoich rodziców, ani na mocy prawa ziemi.

– Jeżeli dziecko w Polsce rodzi się z rodziców nieznanych albo rodziców znanych, ale ich obywatelstwo jest nieznane czy nieokreślone, to dziecko nabędzie na mocy prawa ziemi obywatelstwo polskie. Jeżeli jednak rodzice są znani i znane jest ich obywatelstwo, ale nie mogą przekazać obywatelstwa przez konflikt pomiędzy ustawodawstwami różnych krajów, to polskie prawo nie chroni przed bezpaństwowością. Miałam w praktyce przykład rodziców z Kuby, emigrantów, którzy mieszkali w Polsce. Urodziło się im dziecko i zgodnie z kubańskimi regulacjami nie mogli oni przekazać mu swojego obywatelstwa. Musieliby wrócić na Kubę, zarejestrować dziecko w procedurze trwającej co najmniej 3 miesiące, czego oczywiście nie mogli zrobić. W takiej sytuacji polskie prawo nie zabezpiecza dziecka przed bezpaństwowością i nie dostaje ono w momencie urodzenia polskiego obywatelstwa. Jest to przykład generowania bezpaństwowości z uwagi na konflikty ustawodawstw – opowiada adwokatka dr hab. Dorota Pudzianowska z Uniwersytetu Warszawskiego, specjalizująca się w zagadnieniu bezpaństwowości, autorka kompleksowej i unikatowej książki na ten temat „Bezpaństwowość w prawie publicznym”.

Inną przyczyną bywa dyskryminująca polityka państwa w stosunku do mniejszości zamieszkujących jego terytorium.

– W niektórych państwach problem ten dotyka określonych mniejszości etnicznych i jest związany z wykluczającą polityką państwa, które świadomie wypycha daną mniejszość poza margines społeczeństwa i nie chce się do niej przyznać. Jednym z najbardziej znanych przykładów tego zjawiska jest mniejszość Rohingjów w Birmie, którzy jako cała grupa etniczna stali się ofiarą takiej polityki wykluczenia. Jest również wiele innych mniejszości, które są zagrożone popadnięciem w bezpaństwowość ze względu na różnice kulturowe. W obszarze europejskim będą to przede wszystkim Romowie – opisuje dr Przybysławska.

Opinia międzynarodowa zainteresowała się problemem bezpaństwowości na początku XX wieku w obliczu dyskryminujących działań ZSRR i Turcji, które masowo odbierały prawa swoim obywatelom. Było to związane odpowiednio z wydarzeniami rewolucji październikowej w 1917 roku i wywołaną nią wojną domową oraz polityką Turcji skierowaną przeciwko Ormianom. Warto również zwrócić uwagę, że przyczyny powstawania bezpaństwowości zmieniają się i ewoluują w czasie. W XX wieku najczęstsza przyczyna bezpaństwowości była związana z zawieraniem przez kobiety związków małżeńskich. Ówczesne regulacje prawne sprawiały, że najczęściej otrzymywały one obywatelstwo swojego męża, niekiedy jednak w wyniku konfliktu praw traciły swoje dotychczasowe, nie nabywając w zamian nowego.

– Znana amerykańska historyk Linda Kerber pisała, że bezpaństwowość w Stanach Zjednoczonych w końcówce XIX wieku i na początku XX wieku ma twarz kobiety. W naszym kręgu kulturowym udało się rozwiązać tę sytuację, ale ciekawe jest to, że stało się tak nie dlatego, że podejmowano entuzjastyczne działania na rzecz przeciwdziałania bezpaństwowości, ale dlatego, że postrzegano te regulacje jako dyskryminujące kobiety – dr hab. Pudzianowska.

Pojawiają się również nowe wyzwania, które mogą powodować bezpaństwowość, jak surogacja czy problemy ze skutecznym nabyciem dokumentów oraz obywatelstwa przez dzieci urodzone w związkach jednopłciowych. W przyszłości ten problem może również dotykać mieszkańców państw, które znikną w wyniku zmian klimatu, jak na przykład Malediwy.

W naszym kraju, co do zasady, brakuje przypadków popadnięcia w bezpaństwowość poprzez dobrowolne zrzeczenia się obywatelstwa. Przed taką sytuacją zabezpieczają przepisy, które stanowią, że wniosek o wyrażenie zgody przez Prezydenta RP na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego może zostać zaakceptowany tylko wtedy, gdy wnioskodawca posiada drugie obywatelstwo lub dysponuje promesą jego uzyskania.

Bezpaństwowość na masową skalę generują również zmiany na mapie politycznej – upadki i powstawanie nowych państw. W naszym regionie było to szczególnie widoczne w trakcie rozpadu Związku Radzieckiego czy Jugosławii.

– Nowe państwa tworzyły od zera przepisy dotyczące swojego obywatelstwa, wprowadzając określone warunki i zasady jego przyznawania. Część osób z różnych względów: przez swoje zaniedbanie, szczególną sytuację życiową czy też z powodów politycznych nie nabyły nowego obywatelstwa. Niekiedy do dziś funkcjonują ze starymi paszportami – tłumaczy Katarzyna Przybysławska ­– W Polsce spotykamy przypadki osób, które po rozpadzie Związku Radzieckiego nie nabyły obywatelstwa żadnego z nowopowstałych państw. Później urodziły im się dzieci, które również nie posiadają żadnego obywatelstwa, ponieważ rodzice nie uregulowali zawczasu tych kwestii.

Bezpaństwowcy w Ukrainie

Ukraina jest jednym z czterech europejski krajów (obok Łotwy, Estonii i Rosji), w których znajduje się najwięcej osób bezpaństwowych. Według danych UNHCR pod koniec 2021 roku 35 875 osób na Ukrainie było bezpaństwowcami lub miało „nieokreślone obywatelstwo”. Jak wskazuje Europejska Sieć na rzecz Bezpaństwowców tak wysoka liczba bezpaństwowców w Ukrainie spowodowana jest zamieszkiwaniem na jej terytorium kilku grup społecznych, które są szczególnie zagrożone tym zjawiskiem.

W pierwszej kolejności są to byli obywatele Związku Radzieckiego, którzy nie nabyli ukraińskiego obywatelstwa w momencie rozpadu ZSRR. W dodatku takie osoby najczęściej przekazują swoją bezpaństwowość następnym pokoleniom. Po drugie, problem ten dotyczy mniejszości romskiej. Szacuje się, że 10-20% Romów żyjących w Ukrainie nie posiada dokumentów potrzebnych do nabycia lub wykazania się tamtejszym obywatelstwem. Trzecią grupą zagrożoną bezpaństwowością są uchodźcy i migranci z takich grup jak Palestyńczycy czy syryjscy Kurdowie. Czwartym problemem wpływającym na wysoki odsetek bezpaństwowców w Ukrainie jest sytuacja związana z terenami okupowanymi przez Rosję od 2014 roku.

– W przypadku Ukrainy problemem jest również temat nieuznanych republik donieckiej i ługańskiej, a także cały obszar Krymu. Od czasów okupacji są tam wydawane nowe dokumenty, które nie są uznawane na gruncie międzynarodowym. W Polsce taki dokument nie jest równoważny dokumentowi paszportowemu i legitymujące się nim osoby mają trudność w wykazaniu ukraińskiego obywatelstwa. Powstaje pytanie, czy ta osoba jest uznawana za obywatela Ukrainy czy Federacji Rosyjskiej. W naszej ocenie te osoby są co najmniej zagrożone bezpaństwowością, bo jeżeli nie mogą wykazać swojej przynależności do żadnego kraju, to wówczas mają bardzo poważny problem pod kątem sytuacji prawnej – opisuje problem dr Przybysławska.

W połowie 2021 roku ukraińskie władze wprowadziły procedurę identyfikacji bezpaństwowców. Przez pierwsze pół roku jej obowiązywania tylko 55 osób uzyskało status potwierdzający brak przynależności do jakiegokolwiek państwa i mogło skorzystać z przewidzianej nią ochrony. Z uwagi na wybuch pełnoskalowej wojny, procedura ta nie mogła się rozwinąć. W Polsce brak jest takich rozwiązań, a osoby bezpaństwowe nie mogą uzyskać potwierdzenia swojego statusu i skorzystać z procedury odpowiednio chroniącej ich prawa. Mogą jedynie korzystać z ogólnych środków ochrony międzynarodowej oferowanych w Polsce. Nie jest to jednak właściwe rozwiązanie, ponieważ procedury te nie uwzględniają szczególnej specyfiki ich położenia.

– Kryzys humanitarny, z którym borykamy się w związku z wojną w Ukrainie, ujawnił, jak trudne są te przypadki. W sytuacji kryzysowej bezpaństwowcy zawsze będą mieli jeszcze trudniejszą ścieżkę do uzyskania ochrony i potwierdzenia swojej tożsamości. Posiadając sprawne mechanizmy dotyczące regulowania tego statusu można tego uniknąć – zauważa dr Przybysławska.

Możemy pomóc osobom bezpaństwowym

Przez długie lata polskie państwo nie było zainteresowane wprowadzeniem rozwiązań odpowiednio chroniących osoby bezpaństwowe. Co więcej, nie wiemy również, ile takich osób przebywa na terenie naszego kraju. Z bazy PESEL wynika, że osób, które miały w tym rejestrze status bezpaństwowca, było na dzień 1 marca w 2021 roku – 1396, w 2022 roku – 1417, a w 2023 roku – 1475. Z informacji o wstępnych wynikach Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2021 opublikowanej w kwietniu 2022 roku wynikało, że jako bezpaństwowcy określiło się mniej niż 100 osób. Natomiast z informacji udostępnionych przez Urząd ds. Cudzoziemców (stan na 16 kwietnia 2023 r.), wynikało, że ich populacja jest ponad trzykrotnie mniejsza. Łączna liczba bezpaństwowców (348 osób) i osób o „niekreślonym obywatelstwie” (55 osób) posiadających ważne dokumenty potwierdzające prawo pobytu na terytorium RP wynosiła w sumie 403 osób.

– W Polsce od lat nie ma zainteresowania tą tematyką. Nie mamy najgorszych regulacji, jeżeli chodzi o prewencję i redukcję zjawiska bezpaństwowości. Natomiast, jeżeli chodzi o ochronę tych osób, to rozwiązań nie ma. Brak jest procedur zabezpieczających prawa tych osób na podstawowym poziomie. Te osoby i tak zostaną w Polsce. Jako państwo możemy pozostawić je w szarej strefie albo przyznać im minimum praw i możliwość uregulowania swojej sytuacji. Czy nie jest to także w interesie państwa? – komentuje dr hab. Pudzianowska.

Od czego można byłoby zacząć zmianę tej sytuację? Tutaj rozwiązania wydają się być na wyciągnięcie ręki. Uchwalenie obu Konwencji ONZ dotyczących bezpaństwowców dałyby polskim władzom narzędzia, by skutecznie identyfikować osoby o takim statusie, zapewnić im podstawową ochronę, ale też wiedzieć, kto dokładnie przebywa na terytorium naszego kraju.

Problem bezpaństwowości przez długi czas był uznawany przez polskie władze za zjawisko niszowe, którym nie warto się zajmować z uwagi na jego skalę, ale czy jeżeli w grę wchodzą prawa człowieka, możemy zgodzić się z takim argumentem? Tym samym nie tylko nie potrafiliśmy wcześniej zadbać o prawa i godność bezpaństwowców, ale również teraz nie jesteśmy gotowi, by skutecznie pomagać tym bezpaństwowcom, którzy schronili się u nas w związku z wojną w Ukrainie.

– Dla nas, jako organizacji pomagającej migrantom, w tym bezpaństwowcom, zawsze podstawowym dążeniem będzie zachęcanie polskiego państwa do podpisania obu konwencji: Konwencji ONZ o statusie bezpaństwowców z 1954 roku oraz Konwencji ONZ o ograniczeniu bezpaństwowości z 1961 roku. Dzięki temu system gwarancji dla tych osób byłby w naszym kraju pełny i dostosowany do międzynarodowych standardów – wskazuje dr Przybysławska – Jak najbardziej ratyfikacja obu tych konwencji jest jedną z pierwszych rzeczy do zrobienia.  Byłby to także jasny sygnał, że jest to ważna spraw i wymaga ona całościowego uregulowania w Polsce – potwierdza dr hab. Pudzianowska.