„Skoro żartujemy, to mogę powiedzieć, ale też poważnie i z pełną powagą, że oboje z Mateuszem jesteśmy pomazańcami Jarosława Kaczyńskiego. Bo to Jarosław Kaczyński desygnował mnie, zaproponował Komitetowi Politycznemu PiS, żebym była kandydatem na premiera i również Mateuszowi Morawieckiemu, żeby w naszym rządzie był wicepremierem odpowiedzialnym za sprawy gospodarcze. I myślę, że na tym poziomie powinniśmy zamknąć ten temat”. Tak w całości brzmiała wypowiedź premier Beaty Szydło na konferencji prasowej z 29 września. Trzeba oddać sprawiedliwość szefowej rządu, że to nie ona wprowadziła tego dnia kluczowe pojęcie „pomazańca”, a jedynie użyła terminu zaproponowanego nieco prześmiewczo przez dziennikarza TVN. Niemniej jednak nie odcięła się od słowa, które wszystkim (i słusznie!) skojarzyło się natychmiast z nomenklaturą średniowieczną („Cesarz-pomazaniec Boży”). Ważniejszy od konkretnych słów jest jednak ogólny sens wypowiedzi: oto szefowa polskiego rządu zupełnie szczerze przyznaje nie tylko, że sama jest zależna od człowieka nieumocowanego w strukturach państwa, ale także że ten człowiek wydaje jej dyspozycje odnośnie polityki kadrowej.
PRL. Przewodnia siła
Znamienne, że mówiąc o źródle swojej władzy, Beata Szydło wspomniała „desygnowanie” przez prezesa Kaczyńskiego. Świadomie lub podświadomie (na to drugie wskazywałoby, że niemal natychmiast się poprawiła) użyła sformułowania rodem z art. 154 Konstytucji. Czytamy w nim, że „Prezydent Rzeczypospolitej desygnuje Prezesa Rady Ministrów, który proponuje skład Rady Ministrów”. Można powiedzieć, że konfrontacja tych dwóch sformułowań urasta do rangi symbolu. Oto dowiedzieliśmy się, że Jarosław Kaczyński – prezes partii i zwykły poseł na sejm – przywłaszczył sobie jedną z kluczowych prerogatyw prezydenta (desygnowanie premiera) i premiera (wybór ministra). I to w dodatku przy pełnej zgodzie obojga.
Wiele mediów zakipiało z oburzenia, inni zaczęli przyrównywać tę sytuację do czasów PRL, kiedy to najważniejszy ośrodek dyspozycji politycznej znajdował się nie na Krakowskim Przedmieściu, gdzie wówczas siedzibę miał Urząd Rady Ministrów, ale ponad kilometr na południe, w Domu Partii, gdzie obradowało Biuro Polityczne i urzędował Pierwszy Sekretarz. W lapidarnych słowach ujął tę zależność Jakub Karpiński w swoim opracowaniu „Ustrój komunistyczny w Polsce”. „Kierownictwo partii komunistycznej bywało głównym ośrodkiem władzy na miejscu, ale zawsze ważne dziedziny wchodziły w kompetencje policji politycznej […]. Przyznawano jednak, że policja jest – lub powinna być – kierowana przez partię. […] Uprzywilejowana rola partii komunistycznych w polityce doczekała się nawet swego rodzaju międzynarodowego uznania. Świadczyły o tym ceremonie wizyt oficjalnych lub podpisywania umów”. (Tu widzimy, że między dzisiejszą sytuacją a systemem sprawowania władzy w Polsce Ludowej istnieje jednak poważna różnica). I dalej: „Kierownictwo uprzywilejowanej partii politycznej pełniło nadzorczą, «kierowniczą» rolę wobec państwa”.
II RP. Kryzys nieustający
Przykład PRL jest bardzo jaskrawy i może wielu wydać się krzywdzący, choć nie da się ukryć, że charakterystyczne dlań rozłączenie władzy i odpowiedzialności znajduje dziś zastosowanie. Sięgnijmy jednak głębiej do naszej historii. II RP, przez wielu dziś wskazywana jako „raj utracony”, w dziedzinie przestrzegania ładu konstytucyjnego notowała olbrzymie trudności. Uzasadnione jest twierdzenie, że okres jej trwania to właściwie permanentny kryzys konstytucyjny.
Już jej pierwszy okres (lata 1918–1922), kiedy funkcję Naczelnika Państwa pełnił Józef Piłsudski, to czasy nieustannych przepychanek i wyrywania sobie kompetencji między znanym ze zdecydowania „Komendantem” a kolejnymi (licznymi) gabinetami. Następnie, w grudniu 1922 roku, wchodzi w życie konstytucja marcowa, wprowadzająca zasadę rządów opartych o większość parlamentarną. Niemal od początku była krytykowana przez uczonych za przyznanie zbyt dużych kompetencji sejmowi (mówiło się nawet o „suwerenności parlamentu”) i bezmyślnym kopiowaniu wzorców francuskich. I rzeczywiście, już na starcie dochodzi do tragedii (morderstwo legalnie wybranego prezydenta), a później jest jeszcze gorzej. Zgodnie z najczarniejszymi scenariuszami teoretyków rozdrobnionemu parlamentowi z trudem przychodzi wyłanianie gabinetów. A kiedy to się już udaje (jak w przypadku rządów Witosa w 1923 roku lub Skrzyńskiego w 1926), koalicje okazują się nietrwałe, a rządy nieudolne. W miarę sprawnie działają tylko gabinety „pozaparlamentarne”, a więc powołane wbrew generalnej myśli konstytucji (generała Sikorskiego w 1922 i Władysława Grabskiego w latach 1923–1925).
Do sytuacji zupełnie postawionej na głowie dochodzi po zamachu majowym. Marszałek Piłsudski nie dość, że nie rozwiązuje sejmu, to jeszcze dokonuje jedynie niewielkiej zmiany w konstytucji. Aż do roku 1930 rządzi zatem wbrew większości parlamentarnej, a więc zupełnie wbrew logice ówczesnej ustawy zasadniczej. Dodatkowo nie własnymi rękoma, bo jako prezydenta wyznacza Ignacego Mościckiego, a premierów wymienia co kilka miesięcy. Jest to więc sytuacja „podwójnie niekonstytucyjna”. Rządy sprawuje opcja nieciesząca się poparciem społecznym, a w jej ramach władza sprawowana jest z tylnego siedzenia.
XIX wiek. Konstytucje do kożucha
Jednakże lekceważące podejście do zapisanego w prawie ustroju nie zaczęło się u nas między wojnami. Mało kto pamięta, że w XIX wieku w Warszawie dwukrotnie ogłaszano konstytucje. W 1807 roku uczynił to Napoleon dla Księstwa Warszawskiego, a w 1815 – car Aleksander I dla Królestwa Polskiego. Obie wychodziły z podobnych założeń: światły władca zrzeka się swoich nieograniczonych praw na rzecz parlamentu (wybieranego w wyborach z cenzusem urodzenia, wykształcenia i majątku) oraz kolegialnych ciał wykonawczych. W obu przypadkach początkowo porządek konstytucyjny osiągał sukcesy. Tworzono i zwoływano parlamenty, uchwalano prawa (niekiedy bardzo ważne i nowoczesne), rozbudzano aktywność obywatelską. Szybko jednak następowało poważne ograniczenie konstytucyjnych praw. W Księstwie Warszawskim szczególnie demoralizujący był fakt, że ustrojodawcą i faktycznym władcą był Cesarz Francuzów, podczas gdy nominalnie władzę (i to według konstytucji potężną) miał sprawować Elektor Saski. W Królestwie natomiast w oczy biło łamanie przez carskie władze praw sejmu (niezwoływanie go, a nawet aresztowanie posłów i rozwiązywanie ugrupowań opozycyjnych). Ostatecznie dzieje dziewiętnastowiecznego konstytucjonalizmu na terenach polskich skończyły się w Noc Listopadową.
Warto jeszcze dodać, że tę historię można by starać się poprowadzić jeszcze dalej „wstecz”. Choć Dawna Rzeczpospolita konstytucji jako takiej nie posiadała (ta z maja 1791 roku obowiązywała bardzo krótko), to niewątpliwie funkcjonowało w niej kilka podstawowych aktów o charakterze ustrojowym, jak Artykuły Henrykowskie, regulujące relacje król-szlachta, a także Akt Konfederacji Warszawskiej, proklamujący wolność religijną. Oba te akty były nieustannie kontestowane przez wszystkich znaczących aktorów sceny politycznej od króla, przez episkopat, aż po „stany sejmujące”. Wybitna znawczyni epoki, profesor Urszula Augustyniak, w niedawnym wystąpieniu w natolińskim kampusie College of Europe stwierdziła, iż obok położenia geopolitycznego, anachronicznego ustroju i słabości ekonomicznej jedną z przyczyn upadku państwa szlacheckiego było „narastanie przez dwa stulecia rozbieżności między deklarowaną oficjalnie demokracją a faktycznym systemem rządów, który można nazwać korporacjonizmem, opartym na podejmowaniu decyzji politycznych w toku nieformalnych negocjacji”.
Powrót (nie)normalności?
Można się zżymać na wiele słabości III Rzeczpospolitej. Niewątpliwie także w sferze praworządności i realizacji niektórych konstytucyjnych deklaracji jest państwem dalekim od doskonałości (o czym pisałem na tych łamach kilkukrotnie). Niemniej jednak należy podkreślić, że jeśli chodzi o legalność sprawowania władzy, stanowiła (tak: pora chyba spojrzeć prawdzie w oczy i zacząć mówić o niej w czasie przeszłym) niezwykle chlubny wyjątek w panoramie dziejów Polski. Co prawda sama konstytucja może niezbyt dobrze rozdzieliła kompetencje między prezydenta a premiera, niemniej jednak przez ostatnie 27 lat było jasne, że to w ręku tych dwóch, legalnie wyniesionych do tych funkcji, polityków leży brzemię odpowiedzialności za losy państwa. Czasem wahadło wychylało się w stronę ośrodka prezydenckiego (przede wszystkim za czasów Lecha Wałęsy), czasem ewidentnie w stronę „małego pałacu” (swoistym apogeum była tu tak zwana „epoka Tuska”), czasem na najwyższym szczeblu wybuchał konflikt (Tusk-Kaczyński, Kwaśniewski-Buzek). Niemniej jednak co do pryncypiów sprawa była oczywista.
Od roku niestety równie oczywistym jest, że ośrodek decyzji znajduje się poza gmachami państwowymi, a najważniejsi dostojnicy Rzeczypospolitej, jako pomazańcy, jeżdżą po instrukcje do siedziby partii. Czy to sytuacja wyjątkowa? Cóż, w naszych warunkach raczej powrót do polskiej nienormalności. Jego skutki dla i tak wątłej kultury prawnej i zaufania do instytucji państwowych mogą być tylko opłakane. „Dobra Zmiana” zamiast leczyć niewątpliwe choroby polskiej praworządności postanowiła ewidentnie z nią zerwać. I to na najwyższym szczeblu.
