Spotykamy się przy okazji publikacji raportu „Jak uniknąć katastrofy? Perspektywy polskiego systemu emerytalnego”. Analiza autorstwa Dariusza Standerskiego i Filipa Konopczyńskiego z Fundacji Kaleckiego wskazuje na główne problemy obecnego systemu i proponuje szereg reform, które pozwoliłyby na zaprojektowanie stabilnego systemu emerytalnego, który mógłby służyć nam przez dekady. Jedną z kluczowych postulowanych przez analityków zmian jest wprowadzenie w Polsce emerytury obywatelskiej w wysokości 70 procent płacy minimalnej.
HUBERT WALCZYŃSKI: Jakie są kluczowe przyczyny obecnych problemów polskiego systemu emerytalnego? Czy są to przyczyny głównie demograficzne?
FILIP KONOPCZYŃSKI: Przyczyny są dwojakie: historyczno-polityczne i demograficzne. Historyczno-polityczne, związane z przejściem przez transformację ustrojową, kiedy zmieniła się funkcja, jaką pełniły emerytury w polityce publicznej. Demograficzne, związane z osiągnięciem przez Polskę pewnego etapu rozwoju cywilizacyjnego, w którym trudno jest utrzymać przyrost naturalny na poziomie baby-boomu lat 50., czy w Polsce lat 80.
DARIUSZ STANDERSKI: Na kategorię demograficzną mamy ograniczony wpływ, natomiast na kategorię społeczno-polityczną mamy jako państwo wpływ znaczny. Niestety nie skorzystaliśmy z tego wpływu dobrze. Obecny system emerytalny nie przypomina tego z roku 1999, każde kolejne rządy majstrowały przy tym systemie, tworząc kadłubowy, fragmentaryczny model, w którym z planowanych trzech filarów tak naprawdę dzisiaj działa tylko jeden. Jak zauważa profesor Oręziak, polscy pracownicy mają do wyboru tylko jedną instytucję i jest nią dzisiaj ZUS. Czyli wyboru nie ma, stabilność systemu jest uzależniona wyłącznie od kondycji finansowej ZUS-u, która, jak prezentujemy w naszym raporcie, jest zła i będzie coraz gorsza.
Co ciekawe, w waszym raporcie poruszacie temat systemu emerytalnego w Polsce, natomiast niemal nie odnosicie się do kwestii najbardziej gorących w obecnej debacie publicznej o systemie emerytalnym – takich jak obniżenie wieku emerytalnego czy OFE.
FK: Nie poruszamy także trzeciego tematu politycznego, który się pojawia – obniżenia części emerytur mundurowych dla funkcjonariuszy. Robimy to świadomie, bo naszym celem jest pokazanie, że problemy systemu emerytalnego daleko wykraczają poza obecny dyskurs polityczny i że każda partia, niezależnie od tego, jakie twierdzi, że ma poglądy, będzie musiała się z tą przykrą rzeczywistością skonfrontować.
DS: Wiek emerytalny i OFE nie są dla nas tematami, które powinny być kluczowe w budowaniu systemu emerytalnego. Dyskusja o tym, czy przejdziemy na emeryturę w wieku 65, 66 czy 67 lat, w momencie, w którym cały system zmierza do bankructwa, jest naszym zdaniem całkowicie bezprzedmiotowa. Z tego względu, że w obecnych warunkach demograficznych liczba emerytek i emerytów niezależnie od przyszłego wieku emerytalnego będzie intensywnie wzrastać. W związku z tym, w tej chwili obniżenie czy też podwyższenie wieku emerytalnego ma taki skutek dla całego systemu, że poważne problemy zaczną się dwa lata później czy dwa lata wcześniej. Natomiast te problemy się zaczną i musimy być świadomi, że pomiędzy 2023 a 2026 rokiem, czyli w perspektywie 6–8 lat, będziemy musieli dopłacać jako budżet państwa do systemu emerytalnego niemal 110 miliardów złotych. To jest ponad cztery razy więcej niż koszt dzisiejszego programu Rodzina 500+. I to niezależnie od tego, jak będziemy dalej poprawiać system, który zmierza do zapaści.
Czyli, jak rozumiem, waszym celem jest zaprojektowanie spójnego i stabilnego konstrukcyjnie systemu, a nie rekomendacji politycznych dla rządzącej czy jakiejkolwiek innej partii.
DS: Stawiamy sprawę jasno: mamy sześć lat na zbudowanie systemu, który może nam służyć przez następne dziesiątki lat, tak jak wskazywane przez nas w raporcie systemy duński czy kanadyjski, które działają od kilkudziesięciu, a w przypadku Danii od ponad stu lat. Albo czeka nas zapaść systemu emerytalnego i nasze emerytury będą równowartością 30 czy 25 procent naszego ostatniego wynagrodzenia. Jak podaje Centrum Adama Smitha, za 20 do 30 lat przeważająca większość emerytów i emerytek będzie otrzymywać emerytury minimalne, a i tak zabraknie pieniędzy w budżecie państwa. I to jest pytanie nie o kierunek działań politycznych rządu, ale o kondycję finansową naszego państwa oraz o życie emerytów, którzy do roku 2030 będą stanowić 7–8 milionów osób.
Rozumiem potrzebę zmiany konstrukcji systemu. Natomiast zastanawia mnie całkowite pominięcie kwestii takich jak na przykład umowy śmieciowe – których liczba ma znaczny wpływ na to, ile składek jest odprowadzanych do ZUS-u – niska stopa zatrudnienia w Polsce, relacja płac do PKB, wreszcie OFE, które wciąż ma ponad 150 miliardów złotych aktywów. To są kwestie drugorzędne wobec samego mechanizmu, natomiast nie mniej ważne. Nawet jeżeli stworzymy system, który będzie lepszy, na przykład oparty na emeryturze gwarantowanej, co proponujecie, jeżeli okaże się, że liczba nieoskładkowanych umów cywilno-prawnych rośnie, spada stopa zatrudnienia i relacja płac do PKB, to każdy system mechanicznie dobry zacznie się kruszyć.
DS: To jest bardzo ważna uwaga, która dotyka problemu kompletnie niezauważanego przez polski rząd, ale i wiele środowisk opiniotwórczych. To jest problem całościowego planowania polityk rządowych. Dzisiaj słyszymy, że intencją obecnego rządu jest wypychanie ludzi na emeryturę i jak to może być, że skoro żyjemy dłużej i jesteśmy zdrowsi, to nie ma przyzwolenia na podwyższenie wieku emerytalnego. Jest tak dlatego, że warunki pracy są w Polsce złe. Jesteśmy w czołówce najdłużej i najciężej pracujących narodów w Unii Europejskiej, otrzymujemy za to bardzo niskie wynagrodzenia. Bardzo często łamane są przepisy BHP i Kodeksu pracy. Całkowita zgoda, że jeżeli nie będziemy stosować całościowych polityk, to różne elementy działań rządu mogą się nie sprawdzić czy być trudne w wykonaniu. Natomiast dzisiaj jesteśmy kilka etapów wcześniej. W tej chwili musimy przekonać rząd, że ten jeden system, emerytalny w tym przypadku, trzeba objąć jako całość. A powiązanie systemu emerytalnego z rynkiem pracy, polityką społeczną, rodzinną, urbanistyczną – to wszystko jest bardzo ważne, natomiast rząd jest bardzo daleki od zauważenia tego problemu.
FK: Zrozumienie tego, jak wygląda w Polsce rynek pracy, jest kluczem do zrozumienia problemów systemu emerytalnego. Było to widać podczas dyskusji medialnej po obniżeniu przez PiS wieku emerytalnego, kiedy zaczęły pojawiać artykuły, w których przedstawiciele wolnych zawodów, pisarze, dziennikarze, publicyści pisali o tym, że oni nie rozumieją, jak można chcieć szybciej przejść na emeryturę. I pewnie mają rację. Jeżeli uprawia się zawód, który nie powoduje znacznego poziomu stresu, nie wyniszcza ciała, wiąże się z relatywnie wysokim uposażeniem, to oczywiście nie ma szczególnych powodów, żeby przechodzić wcześniej na emeryturę. Ale z jakiegoś powodu większość uprawnionych, co wiemy z szacunków ZUS-u, na tę emeryturę wcześniejszą przejdzie. Myślę, że to, jaki ostatecznie odsetek uprawnionych skorzysta z tej możliwości, będzie świetnym miernikiem tego, jaka część polskiego społeczeństwa jest zadowolona z pracy, którą wykonuje. Łatwo sobie wyobrazić, że gdyby większy procent był usatysfakcjonowany nie tylko z zarobków, ale także z klimatu panującego w miejscu pracy, typu relacji, w których funkcjonują – czy są to relacje oparte na przemocy, na hierarchii czy relacje partnerskie – mniej osób korzystałoby z takiej możliwości. Kolejną kwestią, której wyjaśnienie dopiero przed nami, to pytanie o liczbę osób, które wcześniej przejdą na emeryturę i będą dalej wykonywać pracę. Wtedy możemy mieć znowu do czynienia z kolejnym eksperymentalnym programem dochodu gwarantowanego dla wybranych i zobaczyć, jak to wpłynie na aktywność zawodową.
Przejdźmy do propozycji zawartych w waszym raporcie. Wasz projekt systemu emerytalnego jest trójfilarowy. Pierwszy filar ma stanowić emerytura obywatelska, drugi filar to różne formy pracowniczych programów emerytalnych i trzeci filar, czyli indywidualne formy oszczędzania na bazie obecnie istniejących IKE/IKZE.
Pierwsze moje pytanie dotyczy emerytury obywatelskiej, którą proponujecie. W raporcie prezentujecie wykresy, zgodnie z którymi koszty obecnego systemu narastają w czasie aż do wysokości 350 miliardów złotych w perspektywie roku 2060, natomiast wasz projekt emerytury obywatelskiej miałby generować koszty na stabilnym poziomie około 120–150 miliardów złotych w tym zakresie czasowym. Czy ten wzrost nie jest nieuchronnym skutkiem zmian demograficznych? W jaki sposób spłaszczenie wydatków systemu emerytalnego z obecnego kształtu do emerytury obywatelskiej równej 70 procent wynagrodzenia minimalnego miałoby przynieść taki efekt?
DS: Żeby dobrze to zobrazować, przypomnę historię powstania systemu z roku 1999. Po roku 1989, kiedy wprowadzano system oparty niemal wyłącznie na ZUS-ie, podniesiono składkę emerytalną od każdego wynagrodzenia. Początkowo ta składka nie była wysoka, wynosiła kilkanaście procent. Natomiast z roku na rok okazywało się, że tych składek potrzeba coraz więcej, ponieważ system nie nadąża z wypłatami, i składki podnoszono. Podniesiono do 38 procent, natomiast później pojawił się projekt podwyższenia składki emerytalnej do 45 procent, ponieważ okazało się, że translacja składki emerytalnej na emerytury nie pozwala na pełne pokrycie wydatków emerytalnych. Obecny system niebezpiecznie zbliża się do tego starego systemu sprzed reformy lat 90., kiedy zostaje nam tylko ZUS i pojawia się ponownie przełożenie naszych składek emerytalnych z pracy bezpośrednio na emeryturę, co obrazuje właśnie wykres, w którym wydatki budżetu państwa na emerytury wzrastają radykalnie, ponad dwukrotnie do roku 2060.
Natomiast w przypadku emerytur obywatelskich, jeżeli założymy stałą wysokość świadczenia, to jedyne, co musimy wziąć pod uwagę, to liczba emerytów i indeksacja wszystkich wydatków do roku 2014, bo przyjęliśmy takie narzędzie za Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym wydatki budżetu państwa do 2060 roku w granicach tylko i wyłącznie emerytury obywatelskiej wzrastają nawet o 50 miliardów złotych, natomiast nie wzrastają tak szybko jak w starym systemie dlatego, że to jest obraz tylko jednego filaru. Poza tym jednym filarem mamy też filar drugi i trzeci. Jeżeli zastosujemy pomysł rządu z 2016 roku, który w naszej ocenie jest dobry, czyli wprowadzenie tak zwanego jednolitego podatku, okazuje się, że oszczędności wynikające ze zmian administracyjnych i zmian biurokratycznych oraz z konsolidacji wszystkich składek powodują, że w przypadku wprowadzenia emerytury obywatelskiej nowa wysokość podatku sumarycznie będzie niższa, niż ma to miejsce w obecnej chwili. To pozwoli na rozpoczęcie oszczędzania w programach pracowniczych (drugim filarze) oraz indywidualnych kontach (trzecim filarze). Prognozujemy również wzrost współczynnika oszczędności z tego względu, że pewność przyszłości będzie większa, że każdy będzie miał zapewnioną podstawową godną emeryturę i będzie wiedział, od jakiego punktu może oszczędzać na emeryturę, którą ostatecznie chciałby pobierać.
Jak ta koncepcja połączenia składek i wprowadzenia jednolitego podatku, którą, jak rozumiem, zakładacie w waszym projekcie, ma się do degresywności niektórych składek (na przykład ZUS), która istnieje w systemie obecnym? Omówiliście pokrótce wydatki proponowanego systemu emerytury obywatelskiej, jak w takim razie miałaby wyglądać jego struktura przychodów?
FK: Przyjmujemy założenie o zniesieniu degresywności. Warto zacząć od tego, skąd w ogóle wzięło się ograniczenie w wysokości składek od wysokich zarobków. Jeżeli ktoś zarabia kilkadziesiąt tysięcy miesięcznie, faktycznie w pewnym momencie istnieje limit tego, ile państwo od niego przyjmuje w celu oszczędzania na emeryturę. Ten limit wziął się stąd, że te emerytury według obecnego systemu byłyby w przyszłości za wysokie. Jest to więc system, który, mając pozory bycia zdroworozsądkowym i oszczędnym, de facto powoduje ubytki w przychodach. Skonsumowanie składek emerytalnych w jednolitym podatku spowoduje, że ta podstawa będzie jedna. Nie będzie tak, że ktoś, kto zarabia powyżej 50 tysięcy, przestaje płacić jednolity podatek. To zresztą było prawdopodobnie przyczyną zrezygnowania z tego pomysłu. Prasa i głosy komentujące pomysł rządu były przychylne, dopóki się nie okazało, że część środowisk zrzeszających na przykład pracodawców jest przeciwna właśnie z tego powodu. W naszym projekcie do tego dochodzi drugi filar, który miałby charakter pracowniczy, i trzeci filar, który byłby dobrowolny i adresowany do tych, którzy zarabiają szczególnie dużo i mają z czego oszczędzać. Pierwszy, tak jak powiedziałem, byłby finansowany w sposób równy w ramach jednolitego podatku. Jego progresywność pozostaje polem do dyskusji.
DS: I to naszym zdaniem jest kwintesencja solidarności. W takim wypadku państwo się z nami umawia, że może nam zagwarantować emeryturę podstawową do danej wysokości, ale daje nam też do zrozumienia, że nie wszyscy mogą odprowadzać podatek w takiej wysokości, żeby ją sobie samemu sfinansować. Jest w stanie zagwarantować tyle, a jednocześnie prosi nas o wpłacenie podatku w danej wysokości, żeby wspomóc również tych, którzy z różnych względów nie mogli przez całe życie odprowadzać składek czy podatku. Myślę, że jeżeli chcemy w jakiś sposób definiować solidarność nie tylko międzypokoleniową, ale również zarobkową, to jest to część definicji.
Rozumiem. Jeszcze jedno pytanie co do waszego projektu emerytury obywatelskie. Dlaczego zdecydowaliście się utrzymać obecne różnicowanie płciowe, jeżeli chodzi o wiek przechodzenia na emeryturę?
DS: To nie jest propozycja, to jest włożenie nowej propozycji w obecne ramy. Tak jak zaznaczyliśmy na początku, dla nas dyskusja o wieku emerytalnym jest wtórna wobec zmian systemowych. Naszym zdaniem ta dyskusja powinna wyglądać tak, że najpierw mamy zdrowy system, który może nam służyć przez dekady, następnie zajmujemy się warunkami pracy, tak aby praca powyżej 60 roku życia nie wiązała się ze złym stanem zdrowia, złym stanem psychicznym oraz chęcią przejścia na jak najszybszą emeryturę, i wtedy możemy ustalić z Polkami i Polakami, do którego roku życia są w stanie pracować. To jest właściwa kolejność. A w tej chwili, w dyskursie publicznym, zaczynamy od wieku emerytalnego i kończymy na wieku emerytalnym, co, jak widać, jest kompletnie destruktywne, jeżeli chodzi o jakąkolwiek głębszą refleksję.
W kwestii drugiego filaru w proponowanym przez was projekcie, czyli Pracowniczych Programów Emerytalnych, zastanawia mnie przede wszystkim, na ile jest to adekwatny postulat w pierwszej połowie XXI wieku ze wszystkimi zmianami na rynku pracy, jakich doświadczamy. Rynek staje się coraz bardziej usługowy, czy chcemy tego, czy nie, coraz bardziej elastyczny, coraz częściej zmieniamy miejsca pracy. Czy taka struktura rynku pracy jest do pogodzenia z PPE i jakie są doświadczenia z takim systemem w innych krajach Europy?
DS: To wszystko są pytania o kształt Pracowniczych Programów Emerytalnych, bo przede wszystkim należy wskazać, że dzisiaj w Polsce Pracownicze Programy Emerytalne są bardzo mało popularne, niewiele osób korzysta z tego rodzaju oszczędzania. Warto pomyśleć o takich rozwiązaniach, które przede wszystkim zwiążą dane oszczędności z pracownikiem, a niekoniecznie z miejscem pracy, oraz spowodują możliwość szerszego powstawania międzyzakładowych programów emerytalnych. Oczywiście, nasz rynek pracy się zmienia, natomiast musimy zapewnić narzędzia, które sprawią, że to nie nasza praca będzie się stawać bardziej elastyczna, ale instytucje związane z naszą pracą będą się uelastyczniać, w tym Pracownicze Programy Emerytalne, które powinny zostać tak ukształtowane, żeby zmiana pracy nie powodowała ani całkowitej utraty naszych oszczędności, ani zatrzymania dalszego odkładania funduszy na przyszłą emeryturę na kontach pracowniczych.
FK: To jest pytanie trochę podobne do zarzutów, które pojawiają się w odniesieniu do związków zawodowych – czy w XXI wieku istnienie związków zawodowych jest uprawnione? Ze wszystkich znanych nam analiz zachodniego rynku pracy wynika, że związki by się bardzo przydały, oczywiście problem dotyczy tego, jak miałyby funkcjonować. Minęły dwa lata od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego możliwości zrzeszania się w związkach zawodowych osób na umowach cywilno-prawnych. Można sobie wyobrazić dobrze działające związki zawodowe reprezentujące wszystkich zatrudnionych, nie tylko w największych zakładach publicznych czy spółkach skarbu państwa, które miałyby także głos w zarządzaniu pieniędzmi zgromadzonymi w Pracowniczych Programach Emerytalnych. Wydaje się, że wtedy motywacja, żeby obsługiwać składkowiczów także nieetatowych, byłaby znaczna.
Warto też zwrócić uwagę na kwestie być może techniczne – podczas pisania tego raportu pojawiła się zagwozdka między nami dotycząca tego, z czym powinna być powiązana wysokość emerytury obywatelskiej – ze średnim wynagrodzeniem czy z płacą minimalną. Każdy z tych wyborów generuje inne skutki społeczno-polityczne. Jeżeli powiążemy to z płacą średnią, wtedy te kroki prowadzące do podwyższenia świadczeń emerytalnych nie są tak oczywiste, zależnie od tego, jaka jest kondycja gospodarki, a nie od tego, jak dochody są dystrybuowane. Można sobie wyobrazić bardzo nierówny wzrost, gdzie najniższa emerytura dalej będzie rosła. Z drugiej strony, jeżeli powiążemy ją z płacą minimalną – negocjowanie przez związki, pracodawców, państwo podwyższenia wynagrodzenia minimalnego nabiera nowego znaczenia i emeryci stają się automatycznymi sojusznikami pracowników.
Co staje się kolejnym wymiarem solidarności międzypokoleniowej.
FK: Otóż to, szkoda tylko, że dyskusje na takie tematy nie toczą się w debacie publicznej.
Trzeci filar, który postulujecie, oparty ma być na kontach indywidualnych IKE i IKZE. Jednym z postulatów z waszego raportu, który mnie zdziwił, jest propozycja podniesienia progów zwolnienia podatkowego dla IKE i IKZE w celu zachęcenia Polaków do oszczędzania. Zastanawia mnie, czy na pewno jest tak, że Polacy nie oszczędzają na kontach IKE i IKZE z powodu niskich progów zwolnień podatkowych? Czy maksymalna wysokość tych progów nie jest jakimkolwiek wyznacznikiem tylko dla tych, którzy mają duże oszczędności i traktują te konta jako formę optymalizacji podatkowej?
FK: Jest to anegdotyczny przykład, ale znam ludzi bardzo zamożnych, których praktyka oszczędnościowa polega przede wszystkim na inwestowaniu w mieszkania czy w ziemie bądź inne dobra trwałe, a nie inwestowaniu większych kwot w programach emerytalnych.
Pytanie, czy są szczególne korzyści dla gospodarki z tego, żeby te pieniądze zasilały akurat rynek finansowy w formie aktywów IKE/IKZE.
FK: Na pewno zdecydowanie większe niż inwestowanie w nieruchomości w największych miastach.
DS: Postulowane przez nas podwyższenie progów i limitów, a jednocześnie zmiana struktury IKE i IKZE jest obecnie stosowana w systemach zaopatrzeniowych z emeryturami obywatelskimi w innych krajach. W 2016 roku te limity podwyższono w Kanadzie. Jest to korzystne z tego względu, że proponujemy, aby jednocześnie z podwyższeniem limitu nakładać podwyższone progi podatkowe od wyższych sum składanych na indywidualnych kontach emerytalnych. Czyli odgórny przekaz – jeżeli chcesz oszczędzać więcej na emeryturę, w porządku, możesz to zrobić. Tylko jako obywatel powinieneś również zadbać o to, żeby ci, którym się nie udało tak jak tobie, również mogli z tego skorzystać. Nakładamy podatek, który następnie będzie redystrybuowany w postaci emerytury obywatelskiej. Jest to też jedno ze źródeł finansowania emerytury obywatelskiej. Chcesz oszczędzać – oszczędzaj, ale przy okazji podziel się z tymi, którzy oszczędzać nie mogą.
***
Pozostałe teksty z bieżącego numeru dwutygodnika „Kontakt” można znaleźć tutaj.