W dyskusji nad stanem mieszkalnictwa komunalnego w Polsce warto zwrócić uwagę na fakt, że w wielu krajach pełnią one nie tylko funkcję lokali dla osób ubogich, ale bywają atrakcyjne także dla osób, które stać na lokale o wyższym standardzie. Warto i w Polsce zacząć myśleć o strukturalnych zmianach w zdominowanym przez deweloperów rynku nieruchomości.
Przeglądając warszawskie wydanie „Gazety Wyborczej” natknąłem się niedawno <http://warszawa.gazeta.pl/warszawa/51,34862,14826035.html?i=3> na artykuł o nowych mieszkaniach komunalnych w Warszawie. O ile mieszkania wyglądają jak typowe współczesne bloki i serce rośnie, kiedy się na nie patrzy, to zasmucił mnie poziom komentarzy pod artykułem. Biła z nich podszyta zazdrością wrogość zarówno w stosunku do przyszłych mieszkańców, jak i władzy fundującej im luksusy, na które nie zasłużyli i o które nie będą potrafili zadbać. O ile w obliczu kryzysu i głodu mieszkań w Polsce takie emocje są zrozumiałe (co nie znaczy, że usprawiedliwione), to sporym nieporozumieniem jest traktowanie mieszkań komunalnych jako prezentu.
Mieszkalnictwo komunalne jest w Polsce kojarzone głównie z osobami ubogimi, jeśli nie marginesem społecznym. Warto wiedzieć, że nie wszędzie tak jest. Są kraje, gdzie w mieszkaniach komunalnych mieszka znakomita większość populacji (np. Singapur). Są też takie, gdzie prawo do lokalu socjalnego przysługuje każdemu obywatelowi (Szwecja). Warto przyjrzeć się systemom funkcjonującym w innych krajach i na tym tle wyciągać wnioski o możliwych do przyjęcia u nas rozwiązaniach. Osobiście jestem zwolennikiem ograniczenia monokultury deweloperów, która panuje w Polsce i większej różnorodności form zajmowania mieszkań na polskim rynku.
Historia budownictwa komunalnego zaczęła się pod koniec XIX wieku. Było ono głównie dziedziną działalności filantropów. Podmioty publiczne zaangażowały się w nie na przełomie wieków, a ich złota era nastąpiła w dwudziestoleciu międzywojennym. Wtedy to w niemieckim Berlinie, Frankfurcie nad Menem, a także Breslau powstały wysokiej jakości mieszkania, z najciekawszymi założeniami architektonicznymi. Opierały się na zasadzie, że każde mieszkanie ma mieć dostęp do powietrza, słońca i światła. Także w Austrii sektor budownictwa publicznego był bardzo rozwinięty, istniała jednak wyraźna różnica w założeniach polityki tych dwóch państw – podczas gdy Niemcy koncentrowali się na zapewnieniu mieszkań dla kluczowych pracowników, Austriacy działali raczej z przesłanek społecznych.
Różne standardy…
Mieszkania komunalne może budować samo miasto (np. w Austrii), powołane do tego jednostki – odpowiednik polskich Towarzystw Budownictwa Społecznego (Austria, Dania, Wielka Brytania), albo spółki prawa handlowego (Niemcy). Władze lokalne mogą udzielać pożyczek na budowę mieszkań, dopłacać do czynszów indywidualnych lokatorów, albo udzielać zwolnień podatkowych. Praktykowane jest też poręczanie przez samorządy długów hipotecznych zaciąganych na budowę mieszkań (Dania).
Różny jest także standard mieszkań socjalnych. Nie zawsze były one stygmatyzujące – w Niemczech przez II wojną światową przeznaczone mieszkali w nich przedstawiciele kluczowych grup zawodowych i miały raczej wysoki standard. Nie były też szczególnie tanie, a zastosowanie bardzo nowoczesnych jak na owe czasy rozwiązań i dobre planowanie urbanistyczne powodowało, że były bardzo pożądane. Podobnie było w Austrii. We Francji, gdzie kiedyś mieszkanie w lokalu socjalnym było dość rozpowszechnione wśród młodych małżeństw z klasy średniej także stały one na dość wysokim poziomie.
Zmiana przyszła w latach 60., wraz z upowszechnieniem „wielkiej płyty”. Wtedy też nastąpiła zapaść budownictwa socjalnego związana z kryzysem gospodarczym, a niewiele później ujawniły się negatywne skutki zagęszczenia ludzi w blokowiskach. Problem ten jest do dzisiaj szczególnie istotny we wschodnich Niemczech, gdzie przez długi czas niewiele uwagi poświęcano planowaniu urbanistycznemu, skutkiem czego powstały gigantyczne osiedla – sypialnie.
Ciekawe rozwiązanie przyjęto we Francji i w Niemczech, gdzie wprowadzono różne rodzaje budownictwa socjalnego. We Francji występuje ono w trzech standardach, których finansowanie pochodzi z trzech różnych programów. Podobnie w Niemczech, gdzie oprócz ściśle regulowanych mieszkań socjalnych, przy budowie których deweloperom przysługują dotacje, są też mieszkania socjalne o wyższym standardzie, których program dotacji nie dotyczy, ale za to oprocentowanie hipoteki jest czasowo zaniżone (zaczyna stopniowo wzrastać po pewnym czasie, aby osiągnąć wartość rynkową), oraz przy ich budowie przysługuje ulga podatkowa. Ta forma jest aktualnie wypierana przez dofinansowanie mieszkań na sprzedaż.
W części państw utrzymywany jest też zasób mieszkań „awaryjnych” – dla osób zagrożonych bezdomnością, ofiar katastrof, etc. Funkcjonuje też sektor quasi – socjalny, tj. mieszkania na wynajem od prywatnych najemców za niską cenę. Są to albo mieszkania w bardzo niskim standardzie, często z bardzo ograniczonymi udogodnieniami (Francja), albo mieszkania należące do podmiotów budownictwa socjalnego, które mogą zgodnie z prawem zostać sprzedane, ale podmiot będący ich właścicielem się na to nie zdecydował (Niemcy).
…problemy te same
Systemów jest wiele, ale większość z nich boryka się z podobnymi problemami. Są to kwestie czynszów i finansowania, segregacji i izolacji mieszkańców. W niektórych systemach czynsze nie podlegają wahaniom rynku, toteż lokatorzy mogą płacić niewspółmiernie niski czynsz w stosunku do lokalizacji i standardu mieszkania (Dania). Z sytuacją odwrotną spotkali się Brytyjczycy, gdzie po uwolnieniu czynszów w Towarzystwach Mieszkaniowych (Housing Associations) te gwałtownie poszły w górę, przez co wielu lokatorów przestało być stać na mieszkania. W 2002 czynsze zostały na powrót uregulowane (algorytm do ich wyliczania bierze pod uwagę lokalne wynagrodzenie robotnika, wielkość lokalu i właściwości domu), ale i tutaj napotkano na problemy, ponieważ mieszkania małe zaczęły być nieproporcjonalnie drogie, a duże – tanie.
Segregacja to wynik budowania osiedli z wielkiej płyty, a oprócz tego – polityki migracyjnej realizowanej (świadomie, bądź nie) przez władze przyznające mieszkania. Największy problem występuje we Francji, gdzie ponad 1/3 mieszkań socjalnych zajmowana jest przez imigrantów. To wprawdzie przykład spoza Europy, ale jak pokazują badania przeprowadzone w Detroit w latach 70., segregacja ma dramatyczne skutki społeczne, a w dodatku wynika z niechęci białej większości przed dopuszczaniem Murzynów na „białe osiedla”. Powoduje to, że nawet w warunkach rynkowych imigrantom trudno jest osiedlać się w „białych” osiedlach. Umieszczanie imigrantów w dużych skupiskach ma takie skutki, jakie możemy zaobserwować we Francji.
W całej Europie narasta tendencja do promowania własności lokali. Skutkiem tego mieszkania komunalne są niedofinansowane, bądź władze próbują godzić ogień z wodą, finansując jednocześnie oba rodzaje mieszkalnictwa, co przekłada się na niedofinansowanie lokali komunalnych. Wiedząc to wszystko, warto zastanowić się jakie rozwiązania należy przyjąć? Sądzę, że godne uwagi jest rozwiązanie niemieckie, w myśl którego jedynie podmioty prawa prywatnego zajmują się budownictwem socjalnym. Spółki takie mogą być tworzone także przez miasta. Mają one przejrzystą strukturę i mogą korzystać z pomocy finansowej miasta. W wielu miastach takie podmioty już istnieją, jednak dobrym krokiem byłoby systemowe ujednolicenie trybu ich działalności.
Warto chyba zróżnicować standardy mieszkań socjalnych na wzór francuski i wprowadzić różne rodzaje dofinansowania w zależności od standardu lokalu. Różne rodzaje mieszkań socjalnych mogłyby pozwolić na zaspokojenie zróżnicowanych potrzeb mieszkaniowych. Pozwoli to na zapewnienie mieszkań dużej liczbie ludzi, a przy tym umożliwi pozyskiwanie kapitał z różnych źródeł, w tym także z kredytów hipotecznych.
Mimo przesunięcia ciężaru budowy i zarządzania mieszkaniami na spółki, miasta powinny być bardziej aktywne. Partnerstwo publiczno – prywatne, poręczanie pożyczek na budowę domów, użytkowanie wieczyste i współpraca z Towarzystwami Budownictwa Społecznego powinna być chlebem powszednim. Dobrze by było również, gdyby jednostki samorządów odpowiedzialne za mieszkalnictwo komunalne zadbały o konsolidację i zarządzanie swoimi mieszkaniami, np. poprzez ścisłą współpracę TBS-ów z pomocą społeczną. Duńczycy od niedawna stosują politykę selektywnego doboru lokatorów ze względu na miejsce pracy. Założenie stojące za tym programem jest takie, że osoba zamieszkująca w pobliżu swojego miejsca pracy bardziej zwiąże się ze swoimi otoczeniem, a przy tym oszczędzi środki na dojazdy. To zresztą kolejny problem – miasta powinny w sposób przemyślany i planowy gospodarować gruntami, aby osiągać większą koncentrację mieszkań i różnorodność mieszkańców.
Sądzę także, że przyznawanie lokatorom prawa do wykupienia mieszkania komunalnego nie jest dobrym pomysłem. Jak pisałem w moich poprzednich tekstach, potrzebujemy szeroko dostępnej oferty najmu lokali mieszkalnych w dobrym standardzie i po dobrych cenach. Odpowiednia polityka państwa (nowelizacja ustawy o ochronie lokatorów, ulgi podatkowe i zachęcanie do systemowego najmu) powinna spowodować, że osoba o dochodach niekwalifikujących jej do mieszkania socjalnego powinna być w stanie wynająć mieszkanie w przyzwoitym standardzie. Równocześnie wykup mieszkania komunalnego na preferencyjnych warunkach może powodować sytuację analogiczną do istniejącej w Wielkiej Brytanii – część lepiej sytuowanych lokatorów wyprowadzi się, a pozostałych nie będzie stać na utrzymanie mieszkań, co spowoduje degradację i pogorszenie warunków dla wszystkich mieszkańców osiedla.
Mieszkania komunalne to ważny element rynku mieszkaniowego i jako taki powinien być rozwijany. Im większa podaż zróżnicowanych form posiadania mieszkania (własność, najem, spółdzielnie, komunalne), tym większa szansa zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych różnych grup społecznych.
Przygotowując artykuł korzystałem z pracy Christine Whitehead (red.) i Kath J. Scanlon (red.) z Uniwersytetu w Aalborg po tytułem Social housing in Europe
