Internetowy magazyn katolewicy spo艂ecznej. Piszemy o 艣wiecie, czerpi膮c inspiracje z nauki spo艂ecznej Ko艣cio艂a

Sobiech: Trudna lojalno艣膰 urz臋dnika

Urz臋dnicy musz膮 偶y膰 w silnej symbiozie z politykami, w ko艅cu to ich program wyborczy maj膮 realizowa膰. Maj膮 by膰 lojalni wobec pa艅stwa, ale tak偶e wobec ka偶dego zwyci臋zcy wybor贸w. Ale czy mo偶na dw贸m panom s艂u偶y膰?

ilustr.: Zuzia Wojda

ilustr.: Zuzia Wojda


ZUZANNA MORAWSKA: Po co nam s艂u偶ba cywilna?
DR ROBERT SOBIECH: S艂u偶ba cywilna w systemach demokratycznych to instytucja gwarantuj膮ca wykonywanie zada艅 pa艅stwa. Zapewnia ona zar贸wno realizacj臋 program贸w rz膮dowych, jak i dostarcza szereg us艂ug publicznych (na przyk艂ad edukacja, ochrona zdrowia, bezpiecze艅stwo), bez kt贸rych trudno wyobrazi膰 sobie codzienne 偶ycie. S艂u偶ba cywilna to tak偶e gwarancja ci膮g艂o艣ci funkcjonowania pa艅stwa w momentach zmiany elit w艂adzy. Do wykonywania takich zada艅 niezb臋dni s膮 ludzie dysponuj膮cy profesjonalnymi kwalifikacjami, kieruj膮cy si臋 warto艣ciami, szczeg贸lnie bezstronno艣ci膮, a tak偶e 鈥撀燾o w warunkach polskich okazuje si臋 pewnie najtrudniejsze 鈥 neutralni politycznie, czyli niereprezentuj膮cy interes贸w partii politycznych.
W Polsce dyskusja o s艂u偶bie cywilnej mia艂a sw贸j pocz膮tek w latach 90., kiedy uczyli艣my si臋, jak powinno funkcjonowa膰 demokratyczne pa艅stwo, a w szczeg贸lno艣ci administracja publiczna. G艂贸wnym problemem okazali si臋 politycy, kt贸rzy bardzo cz臋sto rozumieli w艂adz臋 jako mo偶liwo艣膰 decydowania nie tylko o tym, jak rz膮dz膮, ale te偶 rozdzielania korzy艣ci w艣r贸d cz艂onk贸w i sympatyk贸w swoich partii.
Gdzie w administracji pracuj膮 urz臋dnicy s艂u偶by cywilnej?
Gdy popatrzymy na miejsce s艂u偶by cywilnej w ca艂ym sektorze publicznym, to oka偶e si臋, 偶e jest to stosunkowo niewielka grupa ludzi. Gdyby艣my na przyk艂ad w 2014 roku zliczyli wszystkich pracuj膮cych w sektorze publicznym, czyli w administracji rz膮dowej, samorz膮dowej, w innych instytucjach pa艅stwowych, nauczycieli, lekarzy, policjant贸w, to takich ludzi jest mniej wi臋cej trzy miliony czterysta tysi臋cy. Wedle definicji GUS w szeroko poj臋tej administracji publicznej (bez 偶o艂nierzy i funkcjonariuszy) pracuje ponad sze艣膰set trzydzie艣ci tysi臋cy os贸b, w administracji samorz膮dowej 鈥撀爌onad trzysta pi臋膰dziesi膮t tysi臋cy, za艣 w samej s艂u偶bie cywilnej 鈥撀爅edynie dwie艣cie tysi臋cy. S艂u偶ba cywilna stanowi wi臋c niewielk膮 cz臋艣膰 sektora publicznego, obejmuj膮c przede wszystkim pracownik贸w ministerstw i urz臋d贸w centralnych oraz urz臋dnik贸w administracji skarbowej.
To jest anomalia w por贸wnaniu do s艂u偶by cywilnej w innych pa艅stwach? Czy w gminach i powiatach nie jest potrzebne zapewnienie 鈥瀋i膮g艂o艣ci pa艅stwa鈥?
S膮 r贸偶ne modele. Na przyk艂ad we Francji s艂u偶ba cywilna jest bardzo rozbudowana i obejmuje niemal ca艂膮 administracj臋, w tym tak偶e pracownik贸w s艂u偶by zdrowia. Wielo艣膰 rodzaj贸w administracji w Polsce to efekt tego, 偶e na poziomie deklaracji s艂u偶ba cywilna by艂a przez ostatnie dwadzie艣cia pi臋膰 lat po偶膮dan膮 instytucj膮, ale w praktyce wi臋kszo艣膰 polityk贸w stara艂a si臋 j膮 maksymalnie ograniczy膰.
Sk膮d w takim razie bior膮 si臋 narzekania na ci膮g艂y wzrost liczby urz臋dnik贸w?
To problem przede wszystkim administracji samorz膮dowej. W okresie ostatnich pi臋ciu lat zatrudnienie w s艂u偶bie cywilnej ani si臋 specjalnie nie zwi臋ksza, ani nie zmniejsza. Tezy o nadmiernym zatrudnieniu w administracji publicznej nie znajduj膮 tak偶e potwierdzenia w danych statystycznych. W Polsce zatrudnienie szeroko rozumianej administracji publicznej pozostaje poni偶ej 艣redniej pa艅stw Unii Europejskiej.
W Konstytucji wymienione s膮 cztery przymioty s艂u偶by cywilnej, ma ona by膰 zawodowa, rzetelna, bezstronna i politycznie neutralna. Czy jest taka w rzeczywisto艣ci?
To jest trudne pytanie, bo do tej pory s艂u偶ba cywilna nie by艂a przedmiotem bardzo wnikliwych analiz. Owszem, s膮 dane dotycz膮ce wielko艣ci zatrudnienia, wynagrodzenia, fluktuacji kadr, ale tak naprawd臋 przestrzeganie tych zasad nigdy nie by艂o przedmiotem systematycznych bada艅.
A gdyby m贸g艂 pan przedstawi膰 kr贸tk膮 analiz臋 sposob贸w zapewnienia zawodowego charakteru s艂u偶bie cywilnej? Czy gwarantuje go egzamin urz臋dniczy?
W liczbie stu dwudziestu tysi臋cy urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej, czyli w艂a艣nie 鈥瀋z艂onk贸w korpusu s艂u偶by cywilnej鈥, zawiera si臋 szczeg贸lna kategoria tak zwanych urz臋dnik贸w mianowanych, zatrudnionych na podstawie przepis贸w ustawy o s艂u偶bie cywilnej, otrzymuj膮cych wy偶sze uposa偶enie, obj臋tych szczeg贸ln膮 ochron膮 przed zwolnieniem. Warunkiem wej艣cia do tej kategorii jest zdanie specjalnego egzaminu b膮d藕 uko艅czenie Krajowej Szko艂y Administracji Publicznej.
A co z pozosta艂ymi?
W 2015 roku w administracji pracowa艂o 7,6 tysi臋cy urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej. Pozosta艂a cz臋艣膰, czyli ponad 90 procent pracownik贸w korpusu s艂u偶by cywilnej, jest zatrudnionych na normalnych umowach o prac臋. Tak naprawd臋 gdy m贸wimy o mo偶liwo艣ci zapewnienia 鈥瀋i膮g艂o艣ci pa艅stwa鈥, to w艂a艣nie urz臋dnicy zatrudnieni na podstawie mianowania uosabiaj膮 w najwi臋kszym stopniu koncepcj臋 profesjonalnej, stabilnej i neutralnej politycznie s艂u偶by cywilnej. Nie s膮 oni mile widziani przez polityk贸w. Niemal ka偶dy rz膮d stara艂 si臋 maksymalnie ogranicza膰 grup臋 urz臋dnik贸w mianowanych, zas艂aniaj膮c si臋 ograniczeniami finansowymi. Mo偶na jednak przypuszcza膰, 偶e prawdziwym powodem by艂a tu obawa ograniczenia 鈥瀝臋cznego sterowania鈥 w administracji rz膮dowej. Robi艂y to prawie wszystkie rz膮dy poczynaj膮c od rz膮du Leszka Millera, a ko艅cz膮c na ministrze Jacku Rostowskim.
Dla dominuj膮cej cz臋艣ci Polak贸w s艂u偶ba cywilna jest poj臋ciem nieznanym. Gdy par臋 lat temu analizowa艂em wyniki nielicznych bada艅 opinii publicznej, w kt贸rych pytano o znajomo艣膰 s艂u偶by cywilnej, okaza艂o si臋, 偶e tylko 6鈥7 procent spo艂ecze艅stwa ma podstawowe poj臋cie o s艂u偶bie cywilnej. Przy tak nik艂ej wiedzy obywateli politycy mog膮 dowolnie kszta艂towa膰 zasady funkcjonowania s艂u偶by cywilnej bez obawy sprzeciwu ze strony wyborc贸w.
A czy urz臋dnicy mianowani spe艂niaj膮 swoje zadania?
Gdyby艣my mieli bardzo 藕le przygotowanych urz臋dnik贸w (nie tylko urz臋dnik贸w zatrudnionych na podstawie mianowania), wiele program贸w Unii Europejskiej realizowanych przez administracj臋 rz膮dow膮 natrafia艂oby na powa偶ne problemy. Tymczasem w skali Unii Europejskiej, a szczeg贸lnie na tle kraj贸w naszego regionu, mamy bardzo wysokie wska藕niki absorpcji 艣rodk贸w unijnych. To jest efekt wysokich kwalifikacji i zaanga偶owania urz臋dnik贸w administracji rz膮dowej, ale tak偶e samorz膮dowej.
Jednak je艣li chodzi o wykorzystanie 艣rodk贸w unijnych, to urz臋dnicy byli krytykowani za to, 偶e cho膰 wykorzystali du偶膮 cz臋艣膰 艣rodk贸w, to cz臋sto w niegospodarny spos贸b, na przyk艂ad na odnowienie cmentarzy zamiast budowanie dr贸g.
No tak, tylko trzeba pami臋ta膰, 偶e urz臋dnicy musz膮 偶y膰 w bardzo silnej symbiozie z politykami. Wybierani przez nas politycy, czy to na poziomie rz膮du, czy samorz膮du, realizuj膮 pewne koncepcje polityczne. Urz臋dnicy s膮 po to, 偶eby zrealizowa膰 je zgodnie z prawem, jednak to nie oni okre艣laj膮 priorytety. St膮d te偶, gdy spojrzy si臋 na uk艂ad autostrad w Polsce, to oka偶e si臋, 偶e kr贸tkie odcinki porozrzucane s膮 po ca艂ym kraju i nie tworz膮 sp贸jnej sieci. To jest efekt decyzji politycznej, bo ka偶dy polityk chce w swoim wojew贸dztwie mie膰 cho膰by kawa艂ek autostrady.
Oczywi艣cie nie jest tak, 偶e wszystkiemu winni s膮 politycy. Istniej膮 mechanizmy psychologiczne, kt贸re powoduj膮, 偶e ludzie zbytnio przyzwyczajaj膮 si臋 do istniej膮cych procedur, do sposob贸w formu艂owania rozwi膮za艅, co nazywamy biurokratycznym my艣leniem. Trudno powiedzie膰, jaka cz臋艣膰 nieefektywnych dzia艂a艅 urz臋dnik贸w wynika ze zbytniego formalizmu i strachu przed podj臋ciem odpowiedzialno艣ci, a jaka zwi膮zana jest z priorytetami czy bezpo艣rednimi naciskami politycznymi.
Czy wsp贸艂czesne pa艅stwo jest w stanie poradzi膰 sobie bez udzia艂u mianowanych urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej? Czy mo偶na by pokusi膰 si臋 w og贸le o zlikwidowanie instytucji urz臋dnik贸w mianowanych?
Oczywi艣cie mo偶na wyobrazi膰 sobie taki scenariusz, ale nie pozosta艂oby to bez wp艂ywu na dzia艂anie pa艅stwa. Samo przej艣cie egzaminu na urz臋dnika mianowanego pokazuje, 偶e ta grupa urz臋dnik贸w reprezentuje pewien solidny, minimalny standard wiedzy i umiej臋tno艣ci. Poza tym w ka偶dym zawodzie jest tak, 偶e kto艣 sobie wybiera pewn膮 艣cie偶k臋 zawodow膮 i cho膰 oczywi艣cie s膮 sektory, gdzie praca i jej profil zmienia si臋 raz na par臋 lat, to istniej膮 tak偶e zawody takie jak prawnicy, lekarze, kt贸re wymagaj膮 艣wiadomego wyboru i konsekwencji w zdobywaniu wiedzy. Podobnie jest z lud藕mi, kt贸rzy wybieraj膮 karier臋 urz臋dnika. Status urz臋dnika mianowanego daje im minimalne gwarancje kontynuacji pracy w administracji publicznej.
Sta艂o艣膰 zatrudnienia pracownik贸w 鈥瀗iepolitycznych鈥 wydaje si臋 szczeg贸lnie wa偶na w ministerstwach, gdzie powstaj膮 ustawy, specjalistyczne rozporz膮dzenia i zarz膮dzenia.
W Polsce zatrudnienie w administracji rz膮dowej jest w miar臋 stabilne. W ostatnich latach odp艂yw si臋ga艂 nieca艂ych 7 procent. Obawiam si臋 jednak, 偶e w艣r贸d polityk贸w dominuje my艣lenie w stylu: 鈥濭dy obejmiemy w艂adz臋, to zatrudnimy w艂asnych ludzi, bo wiemy, 偶e z wdzi臋czno艣ci b臋d膮 bardziej lojalni鈥.
Ale czy oni powinni by膰 przede wszystkim lojalni? Czy nie maj膮 by膰 tymi, kt贸rzy, opieraj膮c si臋 na w艂asnym do艣wiadczeniu, b臋d膮 w stanie powiedzie膰, 偶e 鈥瀟en pomys艂 nie jest dobry i nie b臋dzie dzia艂a艂鈥?
Lojalno艣膰 w s艂u偶bie cywilnej powinna by膰 przede wszystkim rozumiana jako wykonywanie programu ka偶dego rz膮du, kt贸ry przychodzi. Urz臋dnik s艂u偶y niezale偶nie od tego, czy zgadza si臋 z dan膮 opcj膮 艣wiatopogl膮dow膮, czy zgadza si臋 z pewnym kierunkiem, czy te偶 nie. Ma taki program realizowa膰. Ale lojalno艣膰 to jest r贸wnie偶 kwestia zaufania mi臋dzy politykami a urz臋dnikami, w zwi膮zku z tym politycy bardzo cz臋sto chc膮 pracowa膰 z lud藕mi, z kt贸rymi ju偶 wcze艣niej pracowali, niekoniecznie w administracji. Na poziomie regulacji to wszystko jest w miar臋 czytelne: przychodz膮 politycy, po kilku do ka偶dego ministerstwa, maj膮 sw贸j gabinet polityczny 鈥 kilka, czasami kilkana艣cie os贸b. W teorii do tego powinna ogranicza膰 si臋 sfera polityczna, ale w praktyce ka偶dy z nich wywiera pewien wp艂yw na to, kto na poziomie urz臋dniczym b臋dzie z nimi pracowa膰. Ta zmiana jest obecna w ka偶dym systemie demokratycznym, chodzi jednak o to, 偶eby skala tych zmian nie przeszkadza艂a w funkcjonowaniu ca艂o艣ci organizmu, jakim jest pa艅stwo.
Czy nowelizacja ustawy o s艂u偶bie cywilnej, kt贸ra wesz艂a w 偶ycie w styczniu, mie艣ci si臋 w takiej skali zmian?
Ta nowelizacja spowodowa艂a, 偶e po trzydziestu dniach od jej wej艣cia w 偶ycie umowy wszystkich wy偶szych urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej wygas艂y, po czym poszczeg贸lni ministrowie mogli z powrotem ich zatrudni膰. To by艂a szybka zmiana zwi膮zana z du偶ym okresem niepewno艣ci. 呕eby uszczeg贸艂owi膰: my m贸wimy o najwy偶szej kadrze zarz膮dzaj膮cej, to jest oko艂o tysi膮c sze艣膰set os贸b. Z danych dostarczonych przez Departament S艂u偶by Cywilnej wynika, 偶e w wyniku tej zmiany oko艂o dwustu os贸b odesz艂o z administracji, czyli zrezygnowa艂o w og贸le z pracy, a kolejnych dwie艣cie kilkadziesi膮t stanowisk zosta艂o obsadzonych w wyniku awansu wewn臋trznego. Czyli mo偶na powiedzie膰, 偶e fluktuacja obj臋艂a w sumie oko艂o pi臋ciuset os贸b.
To du偶o?
To wymiana blisko 30 procent kadry kierowniczej. Nie dysponuj臋 rzetelnymi danymi, kt贸re opisywa艂y zakres podobnych zmian realizowanych przez poprzednie rz膮dy. Wiemy, 偶e na przyk艂ad rz膮dy SLD dokonywa艂y zmian r贸wnie g艂臋bokich, a mo偶e nawet g艂臋bszych, ale jak bardzo? Nie wiadomo.
A jak pan ocenia drugi element styczniowej noweli, wprowadzaj膮cy pe艂n膮 swobod臋 w powo艂ywaniu i odwo艂ywaniu na urz臋dniczych stanowiskach kierowniczych?
My艣l臋, 偶e w艂a艣nie to jest najbardziej niepokoj膮cy element tej ustawy. Wprowadza on sta艂e poczucie zagro偶enia, 偶e kariera kadry zarz膮dzaj膮cej w administracji publicznej uzale偶niona b臋dzie od mniej lub bardziej subiektywnych decyzji polityk贸w.
Pozostaje mie膰 nadziej臋, 偶e politycy zachowaj膮 si臋 racjonalnie. Oni przecie偶 zdaj膮 sobie spraw臋 z tego, 偶e je偶eli b臋d膮 pracowa膰 z do艣wiadczonymi lud藕mi, kt贸rzy maj膮 odpowiedni膮 wiedz臋 i umiej臋tno艣ci, to w wi臋kszym stopniu b臋d膮 mogli realizowa膰 to, co sobie zamierzyli.
Ale politycy maj膮 mo偶liwo艣膰, aby w ka偶dym momencie wymieni膰 danego wy偶szego stanowiskiem urz臋dnika?
Tak, co jest moim zdaniem istotn膮 dysfunkcj膮 tego rozwi膮zania, to w艂a艣nie niepewno艣膰 kadry kierowniczej, co do obejmowania swoich stanowisk. I z jednej strony s膮 argumenty za tym, 偶eby s艂u偶b臋 cywiln膮 鈥撀燼 przynajmniej wy偶sze stanowiska 鈥撀爋tworzy膰, bo s膮 艣wietni fachowcy na zewn膮trz, na przyk艂ad w biznesie, w organizacjach pozarz膮dowych. Ale z drugiej strony s膮 ci, kt贸rzy pracowali na ten awans i na swoj膮 karier臋 przez d艂u偶szy czas w艂a艣nie w administracji. Obecne rozwi膮zanie wprowadza niepewno艣膰, ci ludzie nie mog膮 nie by膰 oceniani jedynie聽za efekty swojej pracy, ale聽przy pomocy innych kryteri贸w, co nasuwa du偶e w膮tpliwo艣ci co do d艂ugofalowego sensu takiego rozwi膮zania.
A jak si臋 sprawdza艂o wcze艣niejsze rozwi膮zanie?
Przed nowelizacj膮 rozpisywano konkursy. Oczywi艣cie maj膮 one r贸偶n膮 s艂aw臋, ale przynajmniej istnia艂 formalny wym贸g, 偶eby stosowa膰 okre艣lone kryteria. Teraz politycy w og贸le nie musz膮 si臋 t艂umaczy膰 ze swoich decyzji personalnych w urz臋dach.
W kontek艣cie neutralno艣ci czy bezstronno艣ci s艂u偶by cywilnej konkursy, jakie by one nie by艂y, spe艂nia艂y cho膰 formalnie ten warunek. Ka偶dy m贸g艂 do nich podej艣膰 i wiedzia艂, na jakiej podstawie b臋dzie oceniany. A jak obecne rozwi膮zanie odnosi si臋 do tych warto艣ci?
Margines swobody polityk贸w znacznie si臋 zwi臋kszy艂 i oczywi艣cie mo偶e by膰 tak, 偶e racjonalni politycy b臋d膮 si臋 kierowa膰 wzgl臋dami merytorycznymi, a ci, kt贸rzy wi臋ksz膮 wag臋 przywi膮zuj膮 do tego, 偶eby reprezentowa膰 konkretny interes cz艂onk贸w swojej partii, mog膮 si臋 kierowa膰 tym drugim. To jest kluczowy dla Polski problem. Szczeg贸lnie w sytuacji, gdy jaka艣 partia d艂ugo pozostaje w opozycji, g艂贸wn膮 metod膮 zapewniania lojalno艣ci swoich cz艂onk贸w jest podsycanie w nich nadziei na to, 偶e jak dane ugrupowanie dojdzie do w艂adzy, to wszyscy zas艂u偶eni dostan膮 odpowiednie posady. To jest moim zdaniem g艂贸wna przyczyna ostatnich zmian i st膮d bierze si臋 niech臋膰 do stabilizacji administracji. Polityka 鈥瀙odzia艂u 艂up贸w鈥, dysfunkcjonalna dla administracji publicznej, jest cz臋sto funkcjonalna dla samych partii politycznych.
Nowelizacja by艂a sygna艂em dla ludzi, kt贸rzy wybrali s艂u偶b臋 cywiln膮 jako swoj膮 drog臋 awansu zawodowego, 偶e nie jest to przejrzysta droga?
Tak, by艂 to sygna艂, 偶e stabilno艣膰, przynajmniej na stanowiskach kierowniczych, mo偶e by膰 zak艂贸cona, 偶e dobre wyniki nie musz膮 prze艂o偶y膰 si臋 na gwarancj臋 zatrudnienia. To jest element dyskusji, kt贸ra jest prowadzona na ca艂ym 艣wiecie: z jednej strony, czy g艂贸wn膮 warto艣ci膮 powinna by膰 stabilno艣膰 s艂u偶by cywilnej, nawet je艣li dzieje si臋 to kosztem jej wyra藕nego zamkni臋cia, nadmiernej rutyny czy oporu wobec zmian? Z drugiej strony, czy szerokie otwarcie na specjalist贸w z zewn膮trz nie doprowadzi do tego, 偶e podstawowe zasady ci膮g艂o艣ci b臋d膮 zachwiane? Kryterium lojalno艣ci i kryterium profesjonalizmu stanowi膮 naczynia po艂膮czone, nigdy nie jest tak, 偶e jest jedno dominuj膮ce. Nie da si臋 jednak ukry膰, 偶e uruchomiono mechanizm, kt贸ry nie musi, ale mo偶e mie膰 z艂e konsekwencje.
Czy s膮 prowadzone prace nad kolejn膮 zmian膮 ustawy o s艂u偶bie cywilnej?
Takie s膮 zapowiedzi polityk贸w rz膮dz膮cych, ale o ich kierunkach jeszcze nic nie wiadomo.
***
dr Robert Sobiech od 2015 roku kieruje Instytutem Polityk Publicznych Collegium Civitas.Wcze艣niej wyk艂ada艂 na Uniwersytecie Warszawskim oraz w Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Autor ponad czterdziestu publikacji dotycz膮cych analiz i ewaluacji polityk publicznych, socjologii problem贸w spo艂ecznych i komunikacji spo艂ecznej.

Potrzebujemy Twojego wsparcia
Jeste艣my magazynem i 艣rodowiskiem lewicy katolickiej. Piszemy o wykluczeniu, sprawiedliwo艣ci spo艂ecznej, biedzie, o wsp贸艂czesnych zjawiskach w kulturze, polityce i spo艂ecze艅stwie. Potrzebujemy stabilnego finansowania 鈥 mo偶esz nam w tym pom贸c!
Wybieram sam/a
Ko艣ci贸艂 i lewica si臋 wykluczaj膮?
Nie 鈥 w Kontakcie 艂膮czymy lewicow膮 wra偶liwo艣膰 z katolick膮 nauk膮 spo艂eczn膮.

I u偶ywamy plik贸w cookies. Dowiedz si臋 wi臋cej: Polityka prywatno艣ci. zamknij