Pushbacki w świetle prawa
Pushbacki, czyli czynności zawracania do Białorusi osób przekraczających granicę polsko – białoruską, stały się codzienną praktyką polskiej Straży Granicznej. Tymczasem jeszcze rok temu mogło się wydawać, że nowy polski rząd, w imię przywracania praworządności, uchyli przepis dodany przez rząd Prawa i Sprawiedliwości do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (tzw. Rozporządzenie Graniczne). To właśnie ten przepis który wprowadził do polskiego prawa instytucję pushbacku. Argumentów przemawiających za uchyleniem tego przepisu obecnemu rządowi dostarczały nie tylko organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną praw człowieka, które wyrażały jednoznacznie negatywne opinie , ale też wojewódzkie sądy administracyjne, które przedstawiały jednolite w swej treści orzecznictwo. W dokonywanych przez SG pushbackach i w samym Rozporządzeniu Granicznym dopatrzyły się bowiem rażących naruszeń prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP (ustanawiającego zasadę praworządności), czy art. 56 ust. 2 Konstytucji (gwarantującego każdemu prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową). Niestety, rząd argumentów tych nie wysłuchał.
Warto przypomnieć główne tezy zawarte w orzecznictwie. W ocenie sądów administracyjnych, art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie granicy państwowej, który stanowił dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podstawę do wydania Rozporządzenia Granicznego, w ogóle nie upoważnia Ministra do ustanowienia w tym rozporządzeniu jakiejkolwiek procedury dotyczącej zawracania cudzoziemców z terytorium Polski. W tym zakresie Rozporządzenie Graniczne wykracza zatem poza granice upoważnienia ustawowego, co z kolei czyni je niezgodnym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ten konstytucyjny przepis stanowi bowiem, że rozporządzenia mogą być wydawane wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i tylko w celu jej wykonania.
W opinii sądów Rozporządzenie Graniczne w sposób nieuprawniony wkroczyło też w materię, która jest i powinna być uregulowana w aktach o randze ustawy (w ustawie o cudzoziemcach i ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP), w prawie unijnym i wiążących Polskę aktach prawa międzynarodowego. Wyroki nie pozostawiają wątpliwości, że z tego powodu Rozporządzenie, w części dotyczącej czynności zawracania cudzoziemców do linii granicy, w ogóle nie nadaje się do wykonania i nie może być traktowane jako podstawa prawna jakichkolwiek działań Straży Granicznej. Natomiast automatyczne i arbitralne stosowanie przez tę formację ww. Rozporządzenia, zamiast ustaw i innych aktów prawnych o wyższej randze niż rozporządzenie, stanowi naruszenie art. 7 (zasady praworządności) i art. 87 ust. 1 (zasady hierarchiczności źródeł prawa) Konstytucji RP. Jest to poważny zarzut wobec SG – nieczęsto zdarza się, że w działalności służb sądy dopatrują się tak rażącego naruszenia Ustawy Zasadniczej.
Stosowane przez SG pushbacki naruszają też zasadę non-refoulement, której źródłem jest art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej o statusie uchodźców i zgodnie z którą żadne państwo nie może wydalić ani nie zawrócić w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej czy przekonania polityczne. Zdaniem sądów, pushbacki stanowią również zakazaną w prawie międzynarodowym (patrz: art. 4 Protokołu nr 4 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) praktykę zbiorowego wydalania cudzoziemców. Ponieważ pushbacki realizowane są poza jakąkolwiek procedurą, która dawałaby osobom zawracanym szansę na przedstawienie stanowiska w sprawie i zaskarżenie samej czynności zawrócenia, sądy uznały Rozporządzenie Graniczne oraz samą praktykę SG za niezgodne z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przepis ten przyznaje każdemu, czyje prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, prawo do skutecznego środka odwoławczego. Skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu Konwencji jest taki środek, który prowadzi do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do czasu rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji lub sąd. Co istotne, w sprawach pushback’owych naruszenie art. 13 Konwencji sądy wiążą z potencjalnym naruszeniem art. 3 tego aktu stanowiącym, że nikt nie może być poddany torturom ani innym formom nieludzkiego bądź poniżającego traktowania.
Jak widać, skala stwierdzanych przez sądy naruszeń prawa jest poważna: od niezgodności z Konstytucją RP po naruszenie podstawowych praw i wolności człowieka, w tym wolności od tortur i nieludzkiego traktowania. Orzecznictwo sądów jest jednak ignorowane zarówno przez rząd, jak i Straż Graniczną. Wiadomo rzecz jasna, że wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wiążą wyłącznie w sprawach, w których zostały wydane. Nie zmienia to jednak faktu, że linia orzecznicza jest jednolita, a każdy kolejny pushback powiela stwierdzone przez sądy naruszenia prawa. Naraża też funkcjonariuszy SG na ewentualną odpowiedzialność karną z tytułu przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków (tj. przestępstwa z art. 231 Kodeksu Karnego). Dokonując pushbacku funkcjonariusze świadomie stosują bowiem przepis, który w ocenie sądów nie może być traktowany jako skuteczna podstawa prawna do realizacji takiej czynności. W konsekwencji do Prokuratury kierowane są kolejne zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia tego przestępstwa przez funkcjonariuszy i można założyć, że organy ścigania prowadzą w tych sprawach odpowiednie czynności.
Trudno zatem stwierdzić, czym właściwie kieruje się polski rząd, trwając przy niezgodnej z prawem procedurze pushbacku. Z pewnością nie kieruje się bezpieczeństwem osób przekraczających granicę. Pushbacki, z uwagi na warunki, w jakich się odbywają, ryzyko związane z powrotem do Białorusi, a także brak jakichkolwiek procedur pozwalających na zbadanie indywidualnej sytuacji czy nawet ustalenie tożsamości osób zawracanych, są dla migrantów i migrantek skrajnie niebezpieczne. Praktyka ta, skoro potencjalnie naraża funkcjonariuszy SG na ewentualną odpowiedzialność karną, nie stwarza też bezpiecznych warunków pełnienia służby na granicy. Nie jest też bezpieczna dla państwa polskiego – zawracanie do Białorusi osób nieidentyfikowanych przez SG w żadnym dostępnym trybie dalekie jest od tego, co należy rozumieć przez skuteczne zarządzanie migracjami czy ochronę granicy państwa.
Pushbacki dokonywane na podstawie wadliwego przepisu Rozporządzenia Granicznego nie są oczywiście jedynym środkiem prowadzącym do zawrócenia osoby migrującej do linii granicy, stosowanym obecnie przez SG. Równolegle, w identycznych stanach faktycznych, Straż Graniczna korzysta również z art. 303b ustawy o cudzoziemcach, na podstawie którego cudzoziemcom wydawane są postanowienia o opuszczeniu terytorium Polski. Choć przepis ten formalnie ustanawia pewną procedurę – postępowanie zakończone jest postanowieniem komendanta Placówki SG, od którego służy zażalenie do Komendanta Głównego SG – to różnice w porównaniu z pushbackiem realizowanym na podstawie Rozporządzenia Granicznego są raczej pozorne. Postanowienia wydawane są, co prawda, imiennie, ale już zamieszczane w nich dane osobowe cudzoziemców nie są w żaden wiarygodny sposób przez SG potwierdzane. Zażalenie, które należy wnieść w terminie siedmiu dni, nie stanowi natomiast skutecznego środka odwoławczego. Postanowienia wykonywane są bowiem niezwłocznie po ich wydaniu i nawet złożenie zażalenia w stosownym terminie, co i tak w warunkach zawrócenia jest praktycznie niemożliwie, nie wstrzymuje takiego wykonania. A co najważniejsze, realizacja postanowienia od strony praktycznej w niczym nie różni się od pushbacku: cudzoziemiec pozbawiany jest wolności, po czym SG odstawia go do linii granicy i zmusza do jej przekroczenia w miejscu do tego nieprzeznaczonym.
Nadziei na przywrócenie praworządności na granicy nie daje przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 15 października 2024 r. strategia migracyjna, czyli dokument pn. Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Do kwestii pushbacków rządowa strategia nie odnosi się w ogóle. Jednym zdaniem wspomina tylko, że ochrona granicy wymaga „kompleksowego podejścia, opartego na […] sprawnym systemie odsyłania migrantów, którzy przekroczyli nielegalnie granicę, do państw tranzytu i pochodzenia”. Sprawny system odsyłania migrantów nie może jednak być system niehumanitarnym. Musi też opierać się na stabilnym filarze prawa, zgodnym z polską Konstytucją i wiążącym Polskę prawem międzynarodowym. Żaden system nie będzie sprawny, jeśli tworzące go regulacje będą wadliwe i podważane przez sądy krajowe czy międzynarodowe trybunały.
Ryzyko poważnych naruszeń prawa wiąże się też z zapowiadanym w strategii rządowej „czasowym i terytorialnym zawieszeniem prawa do składania wniosków o azyl” czy zawieszeniem „przyjmowania [takich] wniosków”. Towarzyszy temu postulat przyznania państwu prawa do „odmowy dostępu do swojego terytorium cudzoziemcowi, który wykorzystuje do tego celu złożenie wniosku o ochronę międzynarodową”. Choć dokument rządowy jest dość lakoniczny i mało konkretny, a do tego myli ochronę krajową z ochroną międzynarodową, to powyższa zapowiedź jest wystarczająco jednoznaczna aby stwierdzić, że jej realizacja może być niezgodna z prawem krajowym i międzynarodowym. W praktyce takie rozwiązanie sprowadzać się będzie zapewne do odmawiania prawa wjazdu na terytorium Polski osobom zgłaszającym chęć złożenia wniosku o ochronę międzynarodową podczas odprawy na przejściach granicznych lub zawracania do linii granicy tych osób, które przekroczą granicę w miejscu do tego nieprzeznaczonym, ale z zamiarem ubiegania się 24 25 o wspomnianą ochronę. W obu przypadkach realizacja rządowej zapowiedzi oznacza, krótko mówiąc, kontynuację polityki pushbacków, a zatem przyzwolenie na dalsze naruszenia Konstytucji RP (art. 56 ust.2) i Karty Praw Podstawowych UE (art. 18) oraz pogwałcenie zasady non-refoulement.
Nowych argumentów przeciwko stosowaniu pushbacków dostarcza ratyfikowana niedawno przez Polskę Konwencja ONZ o ochronie wszystkich osób przed przymusowymi zaginięciami. Zgodnie z zawartą w Konwencji definicją, “ wymuszonym zaginięciem” jest zatrzymanie, aresztowanie, uprowadzenie lub jakakolwiek inna forma pozbawienia osoby wolności, dokonana przez przedstawicieli państwa albo przez osoby lub grupy osób działające z upoważnieniem, pomocą lub milczącą zgodą państwa, po którym następuje odmowa przyznania faktu pozbawienia wolności lub ukrywanie losów bądź miejsca pobytu takiej osoby, co powoduje, że znajduje się ona poza ochroną prawa.
Nie przesądzając w tym miejscu, czy pushback wiąże się z ryzykiem wymuszonego zaginięcia, warto zwrócić uwagę na te elementy stosowanej przez SG praktyki, które mogą skłaniać do przyjęcia takiej tezy.
Wykonanie przez SG czynności zawrócenia do linii granicy w każdym przypadku wiąże się z faktycznym, nawet jeśli krótkotrwałym, pozbawieniem osoby migrującej wolności. Nie są przy tym wdrażane żadne istniejące procedury związane z zatrzymaniem, m.in. nie sporządza się protokołu zatrzymania, nie informuje zatrzymanego o jego prawach itp. Wykonując czynność zawrócenia Straż Graniczna ani nie ustala, ani nie odnotowuje tożsamości cudzoziemca. Nawet jeżeli w praktyce funkcjonariusze SG mogą z takimi informacjami się zapoznać, np. poprzez wgląd do dokumentu tożsamości, to informacji tych Straż Graniczna w żaden sposób nie przetwarza i nie wprowadza do żadnej oficjalnej dokumentacji czy systemu informatycznego. Sprawia to, że oficjalne potwierdzenie pushbacku, czy nawet samego faktu, że dana osoba kiedykolwiek znalazła się w rękach SG, jest praktycznie niemożliwe. Jeżeli zatem zawrócona osoba uznana zostałaby za zaginioną i jako taka byłaby poszukiwana – polskie służby graniczne nie byłyby w stanie potwierdzić faktu, że podejmowały wobec zaginionej działania prowadzące do zawrócenia jej do Białorusi. Brak takich informacji nie jest oczywiście tożsamy z celowym ukrywaniem losów osoby zaginionej, ale z pewnością jest wynikiem ich celowego niedokumentowania.
Ponadto, pushbacki są systemowym elementem działań państwa polskiego na granicy polsko-białoruskiej, co potwierdzają w swoich wypowiedziach liczni przedstawiciele rządu RP.
Nie przesądzając o kwalifikacji pushbacku jako przymusowego zaginięcia, należy mieć na uwadze fakt, że zgodnie z art. 5 ratyfikowanej właśnie Konwencji rozległa lub systematyczna praktyka wymuszonego zaginięcia stanowi zbrodnię przeciwko ludzkości zdefiniowaną we właściwych normach prawa międzynarodowego i jako taka powinna wywoływać konsekwencje w nim przewidziane.
Artykuł pierwotnie ukazał się jako część raportu „Chcę zostać w Polsce. 12 miesięcy nowego rządu w relacjach z granicy polsko-białoruskiej”, przygotowanego przez stowarzyszenie We Are Monitoring. Przedruk dzięki uprzejmości autora i twórców raportu.
