Mamy przyjemność zaprezentować trzecią rozmowę z cyklu „KWESTIE KLUCZOWE”. Raz w miesiącu w naszym internetowym wydaniu publikujemy wywiady z wybitnymi ludźmi polskiej nauki i życia publicznego, którzy w swojej działalności dotykają spraw kluczowych dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa polskiego. W grudniu ukazał się wywiad z prof. Ireną Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich, zatytułowany „Prawo musi chroni słabszego”. W styczniu, z prof. Kazimierzem M. Słomczyńskim, socjologiem z IFIS PAN, pod tytułem „Rzeczpospolita klas”. Dziś publikujemy rozmowę z prof. Jackiem Czaputowiczem, byłym dyrektorem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, aktualnie kierownikiem Zakładu Metodologii Badań Europejskich w Instytucie Europeistyki UW. Profesor Czaputowicz w 2013 roku opublikował syntezę „Suwerenność”, pokazującą historię tego pojęcia i jego współczesne zastosowania, biorącą pod uwagę osiągnięcia różnych dyscyplin naukowych. Kwestia ta była też tematem naszej rozmowy.
 
***
SZYMON RĘBOWSKI, STANISŁAW ZAKROCZYMSKI: Suwerenność, co to właściwie znaczy?
PROF. JACEK CZAPUTOWICZ: Według klasycznej definicji jest to władza najwyższa, która nie ma innej władzy nad sobą.
Definicja wydaje się prosta. Kogo więc możemy uznać za podmiot suwerenny?
I tu zaczyna się spór. Prawnicy uważają, że suwerenność to po prostu opisowa cecha państwa, które – żeby być suwerenne – musi mieć ludność, terytorium i władzę nad nimi. Dodatkowo należy jeszcze wyróżnić konieczność uznania przez społeczność międzynarodową, czyli przez inne suwerenne państwa. Mamy dzisiaj blisko dwieście państw, członków ONZ, które wzajemnie uznają swoją suwerenność.
Gdzie więc miejsce na spór?
Niektórzy dodają, że władza nad ludźmi i terytorium musi być efektywna. I tutaj już jest problem, bo na przykład w takim państwie jak Mali, Czad czy Afganistan, które są uznane za suwerenne, rząd nie sprawuje kontroli nad całością terytorium. Z kolei Państwo Islamskie, które z nazwy jest państwem, ma ludność i terytorium, nad którym sprawuje władzę, ale nie jest uznawane przez społeczność międzynarodową.
Kto po raz pierwszy użył pojęcia suwerenności?
Tego pewnie się nie dowiemy, ale z pewnością wylansowanie tego pojęcia zawdzięczamy Jeanowi Bodinowi. Francuski filozof próbował opisać i zaprojektować zarazem system państwa absolutystycznego. Suweren, który stoi na czele państwa, nie ma nikogo ponad sobą i może robić w zasadzie co chce, ma swobodę działania. Bodin wyróżnił atrybuty czy cechy suwerenności, takie jak stanowienie prawa, bicie monety, czyli – jak powiedzielibyśmy dzisiaj – tworzenie pieniądza, decydowanie o wojnie i pokoju…
…to znaczy, że wiele się nie zmieniło.
A jednak. Przypomnę, że w XVII wieku za cechę suwerenności uważano dość powszechnie stanowienie o religii poddanych…
Czemu służyła taka zasada?
Pojawiła się na dobre po traktatach westfalskich w 1648 roku, na gruncie których suwerenność i cała koncepcja organizacji państw i społeczności międzynarodowej miała służyć zapewnieniu pokoju. Suwereni wyzwolili się już spod władzy cesarza i papieża, którzy w skomplikowanym systemie feudalnych zależności średniowiecznej Europy, a właściwie Res Publica Christiana, pełnili funkcję „nad-monarchów” z aspiracjami do stworzenia władzy uniwersalnej. Autorzy traktatów westfalskich dążyli do tego, by nie dopuścić do wyłonienia się hegemona, który by sobie podporządkował inne państwa. To koniec złudzeń, że Europa stanowi jakąś uniwersalną polityczną całość.
To znaczy, że 1648 rok to data przełomowa w myśleniu o mapie politycznej Europy i o stosunkach międzynarodowych, tak? Czy możemy powiedzieć, że suwerenność jest wytworem nowożytności?
Moglibyśmy tak powiedzieć, wielu badaczy by się z tym zgodziło, choć oczywiście koncepcje nie biorą się znikąd i tendencja ciążenia do suwerenności istniała już wcześniej. Z pewnością jednak rok 1648 symbolizuje powstanie systemu pełnokrwistych, suwerennych państw, w którym władza cesarza została zakwestionowana. Wówczas w Europie powstała społeczność międzynarodowa, którą tworzyły równoprawne podmioty. Na całym świecie istniał wówczas rodzaj feudalizmu, zależności wielopiętrowej, na przykład w Chinach czy w państwie Inków.
Co przyniosły Europie suwerenne państwa? Dlaczego ich istnienie jest takie ważne dla tożsamości europejskiej?
Myślę, że przede wszystkim zbudowały konkurencyjność Europy. Konkurencja między państwami, w tym również prowadzenie wojen, zmusiła je do rozwoju, między innymi rozwoju militarnego. Jest takie brutalne, ale chyba prawdziwe powiedzenie Charlesa Tilly: „Państwo prowadzi wojnę, wojna czyni państwo”. Tak też się stało. Europejczycy prowadzili wojny, a ich armie były najsilniejsze. System suwerennych państw okazał się bardziej efektywny niż system feudalny. W konsekwencji Europejczycy podbili inne kontynenty, a istniejąca u nich społeczność międzynarodowa rozprzestrzeniła się w całym świecie.
To mocne, ale niezbyt sympatyczne wnioski.
Może bardziej przemówi do panów to, że dalszym w konsekwencji skutkiem podziału naszego kontynentu na suwerenne państwa było wytworzenie się narodów i ich aspiracji politycznych. To jest pewne uproszczenie, ale jestem przekonany, że gdyby nie system suwerennych państw i jego „wojenne korzenie”, nie byłoby suwerenności ludu i wypływających z niej później w efekcie praw obywatelskich.
To fakt. Ale czy nie sądzi pan profesor, że ten model się już wyczerpał?
Pojawiają się takie głosy. Twierdzi się na przykład, że na pewnym etapie rozwoju suwerenność pełniła pozytywną rolę, gdyż zmuszała do współpracy na większym obszarze i ujednolicała społeczeństwo. Kilkadziesiąt księstw niemieckich zjednoczyło się w jedno państwo. Suwerenność i państwowość służyły więc wówczas rozwojowi ludzkiemu w stosunku do status quo. W XX wieku wielu federalistów europejskich, na przykład Rossi czy Spinelli, twierdziło, że właśnie ta pozytywna rola się wyczerpała: kiedyś państwo ją odgrywało, natomiast teraz skutkiem istnienia suwerenności państw są wojny i blokowanie możliwości rozwoju. Należy więc znieść suwerenność i utworzyć większą społeczność, światową może, a przynajmniej europejską.
A co sądzi o tym pan profesor?
Ja bym się zaliczył do zwolenników utrzymania suwerenności państw i systemu społeczności międzynarodowej. Ich utrzymanie jest ważne, bo daje gwarancję różnorodności. Społeczność międzynarodowa, mówiąc obrazowo, pełni rolę opakowania na jaja: cenną zawartość utrzymuje dzięki izolacji. Nie oszukujmy się: alternatywą dla obecnej rywalizacji o władzę między państwami byłaby rywalizacja w ramach jednej społeczności, w ramach globalnego państwa, która byłaby bardziej brutalna. Zobaczmy, jak ostra może być walka między różnymi grupami etnicznymi w ramach państwa. Myślę więc, że utrzymywanie odrębności narodów w ramach społeczności suwerennych państw jest wartością, którą należy chronić. Ponadto gdyby istniało jedno państwo światowe, to jak wyglądałby parlament? Czy siedzieli by w nim obok siebie liberałowie, socjaliści, chadecy i tak dalej? Czy raczej Chińczycy, Hindusi, Rosjanie, czyli reprezentanci poszczególnych narodowości? Jak wyglądałby wynik głosowania? Czy parlamentarzyści kierowaliby się przynależnością partyjną, czy narodowością?
W Parlamencie Europejskim podział jest frakcyjny.
Ale wybieramy go w ramach państw narodowych! Gdybyśmy mieli parlament światowy, to musiałby liczyć 1500 osób, żeby Polska miała w nim jednego przedstawiciela. Pomyślmy, że taki parlament wyłaniałby rząd. Jakie mamy gwarancje, że ten rząd chroniłby prawa mniejszości takich małych narodów jak Polacy? A w Europie jest wiele jeszcze mniejszych narodów. Suwerenność jest formą ochrony przeciwko represji. Obstaję więc przy tym, że państwo wymaga istnienia demos, czyli narodu, w którego imieniu działa. A jeżeli w ramach państwa jest więcej narodów, to sprawa się komplikuje.
To może powinniśmy uznać aneksję Krymu albo odłączenie Donbasu od Ukrainy?
Absolutnie nie powinniśmy.
Dlaczego?
Bo aktualnie suwerenność jest instytucją prawa międzynarodowego, które obowiązuje wszystkich i oznacza zgodę innych państw na niezależne funkcjonowanie państwa. Zrezygnowanie z tej zasady znaczyłoby, że wraca prawo siły i możliwości podboju. Tak jak mówiłem, suwerenność w różnych czasach przybierała różne formy. W niektórych okresach historycznych oznaczała prawo do czynienia woli suwerena bez kontroli zewnętrznej oraz prawo do podboju. Po II wojnie światowej suwerenność implikuje nieingerencję w sprawy wewnętrzne innych państw. Zarazem prawo państwa, takiego jak Ukraina, do integralności terytorialnej, dominuje nad prawem narodów do samostanowienia. Jeśli jakaś część państwa chce się odłączyć, jak na przykład Szkocja od Wielkiej Brytanii w zeszłym roku, musi poprosić rząd o zgodę. Z kolei Katalończycy opowiedzieli się w referendum za niepodległością, ale zostało ono przez rząd w Madrycie uznane za nielegalne. Dominuje zasada integralności terytorialnej i lepiej, aby tak pozostało.
Ciekawy jest przykład Afryki. Tam wiele państw jest „tworami sztucznymi”. Czy nie lepiej byłoby pozwolić im na „swobodną konkurencję”, która wyłoniłaby te państwa, które byłyby w stanie efektywnie sprawować swoją suwerenność?
Faktycznie, w Europie najpierw powstawał silny ośrodek władzy, który następnie podporządkowywał sobie dane terytorium i w ten sposób powstawało rządne, suwerenne państwo. Natomiast w Afryce występuje przypadek odwrotny: na początku przyznawano terytorium, często bardzo przypadkowo, nie zważając na specyfikę regionu i stosunki etniczne, a dopiero później miała wykształcić się w nim władza. W systemie postkolonialnym nastąpiło uznanie państw bez ich rzeczywistej zdolności do sprawowania władzy. W normalnej sytuacji Europy XVIII- i XIX-wiecznej te państwa by się nie utrzymały. Dzisiaj ta sytuacja sprawia, że mamy niesprawne, niewydolne państwa upadłe, które nie są w stanie same utrzymać swojej państwowości.
To paradoks.
Tak, bo suwerenność miała pierwotnie zapewniać poddanym czy obywatelom bezpieczeństwo. Suweren miał gwarantować ład i porządek, nawet jeśli na zewnątrz panowała anarchia albo toczyła się wojna. Tymczasem jeśli chodzi o państwa postkolonialne, to sytuacja jest odwrotna – wewnątrz panuje anarchia, a na zewnątrz utrzymuje się pokój. Państwa te istnieją tylko dzięki uznaniu przez społeczność międzynarodową.
Błędnie?
Wielu twierdzi, że tak. Ja myślę, że niekoniecznie. Zauważmy, że państwa europejskie też potrzebowały czasu, aby wytworzyć silne, sprawne państwo, a potem demos. Uznanie suwerenności i władzy nad danym terytorium dały czas, żeby stworzyć naród. Być może w tych państwach też tak będzie. Pod względem procesu narodowotwórczego, ale także sprawności, państwa afrykańskie, czy szerzej – postkolonialne, są przecież bardzo zróżnicowane.
Czy można być w pełni suwerennym, gdy nie jest się samowystarczalnym?
Oczywiście, że tak. Dziś przecież praktycznie nie ma państwa, które by samo zaspakajało wszystkie swoje potrzeby. Spójrzcie na Japonię, jest całkiem uzależniona od importu żywności, gazu i wszystkich surowców energetycznych, a czy ktoś negowałby jej suwerenność?
A zadłużonym można być?
Pokażcie mi dziś niezadłużone państwo!
To może państwa są dziś suwerenne tylko formalnie? Karol Modzelewski nie od rzeczy pytał ostatnio w kontekście Grecji: „Jeśli agencja Moody’s jednym pstryczkiem może przewrócić europejskie państwo, to czy to jest państwo suwerenne?”. Może państwa tracą kontrolę na rzecz wielkiego kapitału i jego przedstawicieli: agencji ratingowych, wielkich korporacji?
Czy państwo, które nie jest w stanie spłacać swojego zadłużenia, jest suwerenne? Jego suwerenność jest ograniczona, bo jest na łasce i niełasce tych, którzy udzielają mu pomocy – innych państw albo organizacji międzynarodowych. Oczywiście, jest to bardzo poważne ograniczenie swobody działania państwa, bo przecież to MFW czy UE decydowały ostatnio o budżecie Grecji. To dobry przykład państwa, którego suwerenność jest de facto silnie ograniczona. Trzeba jednak pamiętać o tym, że to konkretne państwa, głównie Niemcy i Francja, w trosce o swoje banki doprowadziły do takiej sytuacji.
Czyli jednak czynnik polityczny, a nie po prostu wielki kapitał?
Nie jest tak, że faktyczna, efektywna suwerenność wszystkich państw spada jednocześnie. Z nią jest trochę tak jak z litrem wody, który trzeba rozlać do ograniczonej liczby szklanek: jej poziom w poszczególnych naczyniach może się zmieniać, ale nie rozlewa się poza ich obręb. Jeśli porównać suwerenność Grecji dzisiaj i dwadzieścia lat temu, to widać, że jest ona dużo bardziej ograniczona. Ale gdyby porównać suwerenność Niemiec dzisiaj i dwadzieścia lat temu, to okazałoby się, że ona bardzo silnie wzrosła. Jeżeli państwo jest sprawne, dobrze zarządzane oraz działa w swoim interesie, to zwiększa swoją władzę. Jeśli w efekcie firmy francuskie czy niemieckie inwestują w Grecji i w pewien sposób uzależniają społeczeństwo greckie od siebie, na przykład udzielając kredytów, to ich władza przekłada się na władzę całej Francji czy Niemiec. Steven Krasner napisał kiedyś ważną książkę „Sovereignty: Organized Hypocrisy”, w której postawił tezę, że panuje pewna hipokryzja, że suwerenność państw jest równa, a tak naprawdę jest ona różna. Państwa dążą do podporządkowania sobie innych państw, wpływania na nie tak, żeby grały tak, żeby było to zgodne z ich interesem. Czynią to w różny sposób, czasami toczą wojny, jak to ma miejsce na Ukrainie, ale ponieważ w obecnym układzie prawnomiędzynarodowym jest to wyjątkowe, przeważają środki ekonomiczne.
Nie jest więc tak, że czynniki ekonomiczne aktualnie rządzą organizmami politycznymi, czyli państwami?
Przecież dobrze widzimy, że firmy, nawet największe, mają narodowość i gdy przychodzi co do czego, są wspierane przez państwa. I potrzebują tego poparcia. Zobaczcie, jakie były naciski na to, by Grecja przyjęła pakiet oszczędnościowy, aby nie doszło do jej bankructwa. Dlaczego? Niemcy i Francja walczyły przede wszystkim o swoje banki i firmy.
Nie martwi pana profesora to, że rządy, na przykład amerykański, są w dużej mierze zależne od lobby finansowego, a wręcz tworzą je ludzie działający w interesie wielkiego kapitału?
To prawda, że zachodzi taki proces. On jest naturalny i normalny: różne grupy interesów w wpływają na państwo, czasem wahadło wychyla się w jedną, czasem w drugą stronę, ale zasadniczo udział finansjery czy pracodawców zawsze jest duży. Ważne, żeby ten wpływ na rząd miał kapitał rodzimy, a nie zagraniczny.
Dlaczego to jest ważne?
Bo jeśli główny udział w rynku mają firmy zagraniczne, weźmy brytyjską sieć supermarketów w Polsce, to ich zysk jest transferowany do kraju pochodzenia, na przykład do Wielkiej Brytanii, tam płacą one swoje podatki i w efekcie to Brytyjczycy mają więcej środków w budżecie na inwestycje, emerytury, pomoc socjalną i tak dalej. Innymi słowy, w interesie społeczeństw jest to, żeby ich firmy się rozwijały, dokonywały ekspansji oraz płaciły podatki w kraju, bo wówczas państwo staje się bogatsze, a w efekcie często faktycznie bardziej suwerenne.
Nieprawdą jest więc, że państwo suwerenne jako takie nie spełnia swojej roli i trzeba poszukiwać nowych form organizacji politycznej?
Myślę, że jest wiele państw, które doskonale swoją rolę spełniają, wręcz umacniają swoją suwerenność. Nie zgodzę się z tak postawiona ogólną tezą, bo właśnie ta ogólność jest bardzo myląca. Nie widzę żadnego momentu, w którym na przykład Niemcy traciły swoją suwerenność w ostatnich dwudziestu latach członkostwa w Unii Europejskiej. Poprzez odpowiednie interpretacje traktatów i aktywną politykę gospodarczą skutecznie zwiększają swoją władzę. Nawet rezygnując z marki i przyjmując euro.
W jaki sposób Polska powinna więc rozwijać swoją siłę?
Tu oczywiście znajdziemy całe spektrum poglądów. Jednak słusznie tak dużo pytacie o sprawy gospodarcze. Ich przełożenie na efektywną suwerenność jest kluczowe. Pojawia się ostatnio wiele głosów, na przykład o konieczności polonizacji polskich banków. Myślę, że nie od rzeczy były również głosy o zagrożeniach wynikających z likwidacji lub wyprzedaży przemysłu. Podstawą jednak musi być sprawne państwo, przejrzyste, nieskorumpowane.
Nie powinniśmy więc liczyć na powstanie europejskiego superpaństwa.
Pytanie, czym miałoby być to superpaństwo: federacją, w której każdy członek decyduje o zakresie przekazywanych kompetencji, czy też, jak już zaczyna się o tym mówić, rodzajem imperium, które charakteryzuje brak równości między członkami. Na federację równych nie ma szans, a imperium byłoby przekreśleniem całego europejskiego dziedzictwa suwerenności.