Forum Od-nowa: Dokończymy transformację
Ilustr.: Antek Sieczkowski
Wszystko jedno, że droga się popsuła, koła z wozu poodpadały, koń zdechł – jedziemy dalej! Gdy wyraźnie widać, że nie działa, nie wymyślamy koła od nowa, nie poszukujemy jakiejś polskiej „trzeciej drogi”, ale sięgamy po rozwiązania, które się sprawdziły gdzie indziej – opowiadają działacze think tanku Forum Od-nowa.
Z Agatą Dąmbską i ST rozmawia Mateusz Luft.
Jesteście think tankiem, który chce wypracować model modernizacji. Macie dużo rewolucyjnych pomysłów…
ST: Walczymy z – jak to kiedyś Tadeusz Mazowiecki ujął – polską bylejakością. W Polsce przyzwyczailiśmy się tolerować mierność wszystkiego wokół nas, jesteśmy w stanie w niej funkcjonować. Chciałbym, żeby to, co mnie otacza, było lepsze, mądrzej pomyślane, sprawniej działające. A sekret tkwi w konfiguracji instytucji publicznych.
AD: Podam przykład. Napisaliśmy tekst do „Rzeczpospolitej” o tym, jak bardzo państwo jest „niepoliczone”. Nie wiadomo, jaki jest majątek państwa, ile jest spółek, w których skarb państwa pośrednio ma swoje udziały, np. spółek-córek. Uważamy, że jednym z podstawowych kroków władzy powinno być sprawdzenie, czym dysponuje, a dopiero potem nadbudowywanie rozwiązań. Nie znamy również realnego poziomu długu publicznego, w tym długu ukrytego, uwzględniającego chociażby zobowiązania wobec przyszłych emerytów.
Państwo się zamyka i stara utrudnić dostęp do tej wiedzy, co sugeruje, że ma coś na sumieniu. Najtrudniej będzie doprowadzić do pełnej jawności: ujawnienie tej wiedzy budzi ogromny opór, ponieważ zagraża interesom bardzo wielu osób i grup.
Słyszę od was zdanie: dlaczego nie można rządzić po prostu mądrze? „Mądrze”, czyli jak? Czy uważacie, że państwo to taki zegarek, w którym wystarczy poprzestawiać trybiki, aby działał lepiej?
ST: W latach 90. zreformowano rynek, ale prawdopodobnie było za mało czasu i wiedzy, żeby unowocześnić administrację. W związku z tym rozwiązania, które spełniały pewną funkcję w PRL-u, nadal nie zostały zmienione, a są całkowicie obce temu, co zostało założone po 1989 roku. Podobny problem z reformą administracji mają inne kraje postkomunistyczne – Czesi, Słowacy czy Węgrzy. Nazywam te państwa krajami „połowicznie udanej transformacji”, bo nie zdołały przekroczyć pewnej granicy reformy. Zakładam, że funkcjonowanie państwa da się sprowadzić do kilkudziesięciu kluczowych mechanizmów i rozwiązań organizacyjnych. Na przykład w finansach publicznych nadal funkcjonują mechanizmy budżetowe charakterystyczne dla gospodarki krajów socjalistycznych.
Rządzący są zdania, że państwa nie można zmieniać szybko i gwałtownie, ponieważ wszystko musi „się ułożyć”. Przyjęli formułę ewolucji i oczekiwania: niech działania rozłożone na lata zmienią ludzką mentalność, która następnie wpłynie na prawo i funkcjonowanie instytucji. Uważam, że jest dokładnie odwrotnie. Trzeba modyfikować instytucje państwa, żeby ludzie mogli szybciej zmieniać swoją świadomość.
Jakie są w takim razie te „kluczowe mechanizmy”?
AD: Choćby to, że obywatele nie wiedzą, ile pieniędzy z ich podatku trafia do samorządu, a ile do budżetu centralnego. Chcemy wprowadzić coś, co będzie wydzieleniem podatku lokalnego z PIT. Nie jest to nowy podatek, ale dzięki temu rozwiązaniu na naszej deklaracji podatkowej znajdzie się konkretna informacja na temat kwoty przeznaczonej dla naszej gminy. Obywatel w pierwszej kolejności ma łożyć na swój samorząd, a dopiero od pewnego progu będzie finansował budżet centralny.
Nie jest jednak łatwo takie reformy forsować. Przekonywanie łączy się z wielotygodniowymi rozmowami, spotkaniami, poprawianiem dokumentów, wysyłaniem… Przekonanie jednego czy dwóch decydentów, że pomysł ma sens, jest proobywatelski i nie robi żadnej krzywdy budżetowi państwa, to ogromna praca.
Innym przykładem naszych propozycji jest projekt łączenia małych gmin. W tym roku według danych Ministerstwa Finansów około 140 gmin w Polsce nie będzie w stanie uchwalić swoich budżetów na przyszły rok. Mieszkańcy nie zdołają ich utrzymać. Niektóre gminy się wyludniają, społeczeństwo się starzeje. Wobec tego problemu sięgnęliśmy po rozwiązania z Danii i zaproponowaliśmy sposób na konsolidację słabych gmin. Obecnie w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji z naszym wkładem i pomysłami opracowano założenia do ustawy wprowadzającej to rozwiązanie, które zatwierdziła Rada Ministrów. To wdrożenie powinno dać miliard złotych oszczędności.
Z kim podejmujecie rozmowy na temat swoich pomysłów?
AD: Odpuściliśmy sobie organizację konferencji czy „eventów”. Publikujemy nasze teksty w mediach, ale przede wszystkim spotykamy się bezpośrednio z tymi, od których zależy wprowadzenie proponowanych zmian. W Polsce rządzą ministrowie, premier, prezydent, posłowie, prezydenci miast.
Jaka jest odpowiedź rządzących na propozycje z zewnątrz?
AD: Dotychczas z naszymi rozmówcami nie mieliśmy większego sporu co do diagnozy sytuacji, ani oceny wielu rozwiązań. W polskiej administracji jest dramatyczny brak pomysłów na to, co dalej. Mało kto ma holistyczną wizję systemu. Porządkowanie sektora publicznego to terra incognita. Nie zajmuje się tym żaden think tank, a decydenci mają zazwyczaj na temat struktur państwa dość mgliste pojęcie.
Pamiętam rozmowę z posłem, szefem jednej z liczących się komisji sejmowych, który negatywnie odniósł się do jednej z naszych propozycji. Spędziliśmy sporo czasu spierając się i argumentując, aby wspólnie dojść do rozwiązania. Natomiast, gdy okazuje się, że nasze propozycje zupełnie nie znajdują poparcia, zmieniamy trochę rekomendacje: takie rozmowy pomagają je poprawiać, a nam zależy na tym, aby postulaty zostały przyjęte.
Na waszej stronie można znaleźć przetłumaczone ustawy duńskie, norweskie, czeskie. Czy przenoszenie wprost na polski grunt rozwiązań z Zachodu ma sens?
ST: Kraje, które są trzydzieści lat przed nami, jeśli chodzi o wewnętrzną organizację, dają nam możliwość sprawdzenia, w jakich warunkach podobne reformy były wprowadzane u nich. Dania czy Szwecja nie mają problemu z dzieleniem się swoimi doświadczeniami. W dodatku, w dzisiejszych czasach nie trzeba pisać doktoratu w Sztokholmie, aby wiedzieć, w jaki sposób były tam wprowadzane reformy. Wystarczy mieć dostęp do Internetu.
Instytucje to zestaw mechanizmów i bodźców. Pewne rozwiązania z dużym prawdopodobieństwem będą działały tak samo w Polsce, jak i na Zachodzie.
AD: Jedną z najważniejszych cech każdego systemu jest zdolność do weryfikacji tego, w jaki sposób działa. Kraje skandynawskie co dziesięć, piętnaście lat mówią jak w pokerze – „sprawdzam”. Obserwują, czy wprowadzone wcześniej mechanizmy odpowiednio funkcjonują. U nas nie rewiduje się tego w ogóle. Wszystko jedno, że droga się popsuła, koła z wozu poodpadały, koń zdechł – jedziemy dalej! Jako Forum Od-nowa staramy się weryfikować obecnie stosowane prawo. Gdy wyraźnie widać, że nie działa, nie wymyślamy koła od nowa, nie poszukujemy jakiejś polskiej „trzeciej drogi”, ale sięgamy po rozwiązania, które się sprawdziły gdzie indziej.
Często spotykamy się z zarzutem, że wprowadzenie zmian na wzór krajów zachodnich jest w Polsce niemożliwe z powodu innej mentalności. Moim zdaniem, gdy nałoży się ludziom pewną czapkę instytucjonalną, ona pociągnie za sobą zmiany „w głowach”.
Gdybyście mieli opisać wasze pomysły w formie wektorów, kierunków, do których dążycie, to jak by to brzmiało?
ST: Zależy nam na państwie, które jest zbliżone do obywateli, działające na rzecz mieszkańców, niesięgające głęboko do ich kieszeni. Chcemy prostego prawa, które umożliwia politykom działanie, a obywatelom rozliczanie z tych działań. W tym celu należy wyeliminować wieloszczeblowość administracji (dziś mamy nawet osiem szczebli zarządzania!), która sprawia, że od podjęcia decyzji do jej wykonania droga jest bardzo długa, a sama decyzja w międzyczasie kilka razy się zmienia. Z drugiej strony, potrzebujemy wprowadzenia dodatkowych mechanizmów kontroli polityków. Ponadto państwo powinno dawać obywatelom przestrzeń do aktywności i skupiać się na budowie kapitału ludzkiego, a nie tylko inwestycji infrastrukturalnych.
Wszystkie te postulaty mają na sztandarach poszczególne partie i ruchy społeczne…
AD: Nas wyróżnia to, że mamy konkretne projekty rozwiązań. Na poparcie każdej z tych ogólnych idei mogę pokazać kartkę z konkretną propozycją rozwiązań organizacyjnych. Na przykład w sprawie zmniejszania wieloszczeblowości administracji proponujemy okroić obecne ministerstwa do małych instytucji, zatrudniających tylko wizjonerów, ekspertów i analityków, a część obsługowa realizowana byłaby poza ministerstwem. Opowiadamy się także za kadencyjnością na wyższych stanowiskach kierowniczych, aby poprzez rotację kadr umożliwić zasłużony awans wielu dobrym specjalistom.
W Polsce każdy rząd z początkiem kadencji zastaje struktury tak kostyczne, spetryfikowane, przesiąknięte układami, że nie jest w stanie nimi zarządzać. Nawet gdybyśmy mieli na stanowisku premiera męża stanu, wizjonera, nie zreformowałby kraju, tylko nadział się na ten system administracji. Skoro więc obywatele wybrali polityków, to chcemy „zwrócić” państwo rządzącym – dać im realną możliwość dokonywania zmian. A w konsekwencji oddać państwo obywatelom.
ST: Obecnie każdemu ministrowi podlega rozbudowana administracja, w której grupy interesów wymuszają określone posunięcia polityczne. Przykładem mogą być służby pomocy społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Nawet, gdy przychodzący minister ma pomysł na reformę swojego obszaru polityki, walkę musi rozpocząć od swojej własnej administracji. Dwieście, trzysta instytucji, którymi zawiaduje, całkowicie wiążą mu ręce i są w stanie storpedować każde jego działanie.
Ministrowie bronią też swej administracji jak niepodległości, a nikt nie myśli o dobru wspólnym. Dzięki proponowanej przez nas realnej kolegialności podejmowania decyzji przez Radę Ministrów ta sytuacja uległaby zmianie. Brak zintegrowania zarządzania na poziomie politycznym jest przyczyną trudności w podejmowaniu reform. Wspólne postanowienia Rady Ministrów oznaczałyby, że razem decydowałaby o tym, co się stanie na przykład w podległych Ministerstwu Rolnictwa agencjach. Ta kolegialność jest zresztą zgodna z konstytucyjną wizją Rady Ministrów.
Ponadto, dzięki zmniejszeniu administracji, całą obsługę ministerstw polegającą np. na podpisywaniu mniej znaczących dokumentów decyzyjnych można przesunąć poza ich struktury.
Sądzicie, że którakolwiek z partii politycznych odważy się postawić na szali swój kapitał polityczny, aby wprowadzić taką zmianę?
AD: Będzie musiała i zrozumie to przed dojściem do władzy. Inaczej nie będzie w stanie rządzić.
Ale każda partia potrzebuje mieć gdzie rozdawać swoje stanowiska!
ST: To jest rządzenie w stylu krajów mało rozwiniętych. Pokutuje myślenie, że jak ludzie będą „swoi”, to będzie również z tego efekt w postaci dobrego rządzenia.
Co musi się stać, aby doszło do zmiany?
AD: Musiałaby nastąpić katastrofa gospodarcza, ekonomiczna lub krach finansów publicznych. Staramy się przekonać polityków, że im wcześniej wprowadzą różne proponowane przez nas reformy, tym mniejsza szansa, że coś się rozleci. Znaleźliśmy takich urzędników i polityków, którzy rozumieją, chcą coś zmienić, leży im na sercu dobro wspólne. Często wchodząc do gabinetu urzędnika na rozmowę na temat naszych propozycji mam poczucie, że oto jest szansa odkrycia perły: człowieka, który zbliży nas do zmiany. Nawet jeśli nasz pomysł zostanie wprowadzony tylko w jakimś procencie, już możemy mówić o postępie.
ST: Dziś wielu polityków twierdzi, że nie udało im się przeprowadzić jakiegoś ważnego projektu z powodu administracji. I niestety mogą mieć rację.
W Danii rząd mniejszościowy ma możliwość podejmowania projektów politycznych i skutecznej ich realizacji. Dotyczy to większości krajów rozwiniętych, z wyjątkiem na przykład Francji, w której, gdy Sarkozy chciał przeprowadzić swoje pomysły, przegrał w zderzeniu ze swoją administracją.
Dlaczego prowadzicie Forum Od-nowa?
ST: Tworzymy bank pomysłów do wzięcia, nieodpłatnie. To może wydawać się podejrzane, ale zależy nam na tym, abyśmy jako wspólnota obywateli parę rzeczy razem ustalili. Zarówno socjaldemokrata znajdzie u nas coś dla siebie, jak i liberał. Nie wchodzimy w etykietowanie ideologiczne, ani kwestie światopoglądowe.
AD: Często jesteśmy pytani o nasze relacje z władzą. Niezależnie od tego, jaka opcja będzie przy władzy, będziemy się spotykać z decydentami, dyskutować i przekonywać do naszych rozwiązań. Chcemy pomóc każdemu, kto widzi sens zmiany, a nie konkretnemu ugrupowaniu.
Agata Dąmbska, ur. 1976, współprowadzi think tank Forum Od-nowa, projektujący zmiany systemowe sektora publicznego, od 1994 roku działa w trzecim sektorze.
ST, ur. 1967, jest socjologiem, wieloletnim pracownikiem administracji publicznej, współprowadzi think tank Forum Od-nowa.
