Biuro Stanleya Hoffmanna mieściło się na tyłach willi zajmowanej przez Centrum Studiów Europejskich Uniwersytetu Harvarda, do którego droga wiodła przez replikę kościelnego przedsionka w stylu renesansowym, jakby szło się do przeora wielkiego klasztoru, a nie nestora studiów nad Europą w Stanach Zjednoczonych. Kiedy rozmawialiśmy, nie miałem świadomości, że widzę przed sobą człowieka, który najlepiej chyba opisał podstawowe napięcia w Unii Europejskiej: między państwem narodowym a ponadnarodową biurokracją. Przeanalizował on więc napięcie między względnie szybką integracją w obszarach gospodarczych (tak zwana niska polityka) oraz tą dotykającą sfer, których państwa członkowskie zazdrośnie strzeżą, czyli polityki obronnej i zagranicznej (wysoka polityka). Był tym, który najlepiej odpowiedział na falę literatury (stworzonej zresztą przez ludzi podobnych jemu – Europejczyków pracujących na najlepszych amerykańskich uniwersytetach), która głosiła, że integracja europejska będzie prowadzić do de facto zniesienia państw narodowych. Państwo narodowe, zdaniem Hoffmanna, pozostaje podstawową jednostką polityki europejskiej, jest jedyną formą organizacji społecznej na kontynencie.
Państwa narodowe się nie kończą
W zrozumieniu tego, że myślenie o europejskim zwijaniu się państw jest błędem, pomógł mu „głos nadziei” jego dzieciństwa (Hoffmann był Żydem ukrywającym się we Francji) – Charles de Gaulle. De Gaulle miał alergię na Komisję Europejską, która pilnowała podejmowania decyzji większością głosów (było to zgodne z traktatem), i na znak protestu w połowie 1965 roku nakazał swemu ministrowi spraw zagranicznych bojkot posiedzeń Rady Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Minister Maurice Couve de Murville wrócił do uczestnictwa w posiedzeniach Rady w styczniu 1966 roku, gdy zawarto tak zwany kompromis luksemburski dający państwom członkowskich prawo weta w żywotnych sprawach dotyczących interesów narodowych.
Państwo narodowe pozostaje podstawową jednostką polityki europejskiej, jest jedyną formą organizacji społecznej na kontynencie
Hoffmann zrozumiał więc, że integracja europejska nie oznacza końca państw narodowych, choć zmienia sytuację, w której te państwa się znajdują. Napisał wtedy jedną z najbardziej wpływowych analiz tego procesu: esej „Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe” („Uporczywe czy przestarzałe? Los państwa narodowego i przypadek Europy Zachodniej”). Pokazał w nim, że instytucje ponadnarodowe nie są w stanie zastąpić państw, bo nie są w stanie zastąpić ich jako form organizacji społecznej. Zauważył też ciekawy paradoks: integracja na poziomie kontynentalnym może wystąpić, gdy jego części składowe, czyli państwa, sprawnie funkcjonują. A zatem: silne państwa wzmacniają szanse powodzenia integracji ponadpaństwowej.
To, co Hoffmann opisał w języku filozofii politycznej, Alan Milward opisał w języku ekonomii: integracja europejska stanowiła instrument wybrnięcia z kłopotów gospodarczych i społecznych, powiększający wzrost gospodarczy i cywilizujący konflikty, które we wcześniejszych dziesięcioleciach były rozwiązywane siłą. Ten sposób myślenia został podchwycony przez doktoranta Stanleya Hoffmanna, Andrew Moravcsika, który w swej książce „The Choice for Europe” opisał, w jaki sposób państwa dochodziły do kluczowych decyzji pogłębiających integrację europejską, starając się odpowiednio zdefiniować i urzeczywistnić swój narodowy interes.
Zrzucić winę na Brukselę
Powyższe opisy dotyczą pierwszych dekad integracji europejskiej. Czy są aktualne także dziś? Bardzo wiele się zmieniło, Unia objęła swoimi kompetencjami kolejne obszary, ale państwo narodowe pozostaje najważniejszą formą organizacji społecznej w Europie. I choć integracja europejska głęboko wpływa na ich sytuację, to państwa mają więcej, a nie mniej suwerenności, jeśli umiejętnie korzystają z instrumentów, jakie daje im obecność przy brukselskim stole.
Skoro państwa są dalej podstawowym aktorem integracji, skąd wzrost suwerenizmu w większości krajów Unii? Dlaczego Marine Le Pen, Viktor Orban, Jarosław Kaczyński mają taki rezonans, gdy mówią, że nie chcą dyktatu Brukseli, skoro państwa członkowskie raczej wygrywają na integracji? Bo zdają sobie sprawę z tego, że integracja europejska cierpi na to, co politologiczna literatura nazywa „deficytem demokracji”. Demokratyczny charakter jej członków nie przekłada się wprost na Brukselę – państwa nie są często zainteresowane udziałem szerszej publiczności w unijnych negocjacjach: lepiej negocjuje się za kotarą, a europejski wymiar polityki opłaca się pokazać, tylko jeśli można ogłosić Brukselę winną tej czy innej porażki.
Tu warto też zwrócić uwagę na strukturę państwa narodowego, które łączy w sobie element polityczno-biurokratyczny (państwowy) oraz kulturowy, związany z pojęciem narodu, które zresztą większość europejskich społeczeństw rozumie różnie. Alain Finkielkraut w „Niewdzięczności” wskazywał na zachodnioeuropejską niechęć do tego pojęcia, które kojarzyło się często z nazizmem lub faszyzmem oraz odrzuceniem wzniosłych ideałów Oświecenia. Zdaniem Finkielkrauta, to Europa Środkowa (która jemu kojarzyła się przede wszystkim z Milanem Kunderą i Czesławem Miłoszem) ma zdrowsze podejście do narodu: ceni go jako ośrodek kultury, który należy chronić przed rosyjskim imperializmem różnych barw. Finkielkraut zazdrościł Europie Środkowej doświadczenia romantyzmu, które we Francji było mało obecne.
Integracja europejska cierpi na to, co politologiczna literatura nazywa „deficytem demokracji”
Inny francuski myśliciel, Olivier Roy, mówi natomiast o „dekulturacji” integracji europejskiej – wobec problematycznej różnorodności dziedzictwa europejskich narodów, elity Unii Europejskiej, zdaniem Roya, nie mówią o kulturze, ale o wartościach (jak demokracja, prawa człowieka, rządy prawa), które są pozbawione kontekstu kulturowego, przez co wydają się lepiej łączyć społeczeństwa niż kultury narodowe. Problem polega jednak na tym, że abstrakcyjne wartości nie tworzą więzi zbliżonej do więzi narodowych, co przekłada się – tu już moje dopowiedzenie – na brak europejskiego demosu.
Demokracja bez demosu
Demokracja potrzebuje demosu, którego Unia nie posiada. Eurosceptycy zdają sobie sprawę z tego, że wielu obywateli Unii jest sfrustrowanych brakiem możliwości wpływu na Brukselę i to do nich mówią, gdy krytykują eurokratów.
Choć każda decyzja Unii jest firmowana przez europejskie rządy i Parlament Europejski, a więc ciała o mocnej legitymacji demokratycznej, to ich oddalenie sprawia, że obywatele nie mają poczucia wpływu na Brukselę. Widać to choćby w przypadku Zielonego Ładu, który większa część obywateli ocenia źle – ten sygnał przechodzi do instytucji unijnych bardzo ospale: korekta na poziomie narodowym musiałaby być duża szybsza, jeśli dany rząd chciałby się utrzymać przy władzy. Przekonanie o posiadaniu racji na poziomie europejskim udaje się utrzymać dużo dłużej niż w stolicach narodowych – dobrze funkcjonująca sfera publiczna wymusza dużą szybszą reakcję egzekutywy. Nie przesądzam o słuszności unijnych decyzji w sprawie polityki ekologicznej, ale fakt słabego kontaktu z obywatelami uderza, gdy analizuje się demokratyczną legitymację Brukseli.
Większość europejskich rządów wraz z Parlamentem Europejskim, w którym od lat rządzą socjaldemokraci, chadecy i liberałowie, nie musi na razie przejmować się wyborczym werdyktem, jeśli ten wskazuje na siły proeuropejskie. To się oczywiście może zmienić, jeśli na przykład we Francji do władzy dojdzie Marine Le Pen, a w Parlamencie Europejskim w końcu zwycięży eurosceptyczna prawica. Wtedy problem może jednak być inny: takie zwycięstwo może wylać dziecko z kąpielą, a więc wykończyć projekt europejski, którego obywatele nie chcą kończyć, a jedynie uczynić bardziej podatnym na swój wpływ.
Kryzysy zaostrzają problem
Demokracja nie jest w unijnym DNA. Unia jest raczej elementem tego, co Jan-Werner Müller określił mianem „ograniczania demokracji” państw europejskich po II wojnie światowej. To konserwatywna, arystokratyczna korekta demokracji w reakcji na demokratyczne źródła nazizmu, której innym aspektem było powszechne tworzenie sądów konstytucyjnych. Ktoś mógłby zaproponować, aby w obliczu wojny w Ukrainie nie koncentrować się na niedoskonałej europejskiej demokracji, ale skupić się na obronie instytucji, które mogą wesprzeć Ukrainę. Ale to także część problemu – zawsze koncentrowaliśmy się na bardziej pilnych celach: zapobieżeniu konfliktom militarnym między krajami Wspólnoty po II wojnie światowej, odbudowie pozycji gospodarczej i politycznej słabych państw liżących rany po upadkach swoich imperiów, radzeniu sobie z niezliczonymi kryzysami po roku 2008 (strefy euro, migracyjnym, Covidowym, rządów prawa). Tymczasem problem z demokracją nie zniknął, ale się zaostrzał. W każdym z przypadków Unia reagowała na zasadzie polityki awaryjnej, często omijającej mechanizmy demokratyczne, a czasem upokarzającej państwa członkowskie (jak w przypadku Grecji).
Joseph H.H. Weiler zauważył, że Unia od Deklaracji Schumana posługiwała się legitymizacją mesjanistyczną dla swego projektu: stawał się on celem nieomal religijnym, obietnicą lepszej przyszłości. A jeśli czeka na nas lepsza przyszłość, to dlaczego mielibyśmy zadawać pytania o demokratyczny charakter europejskiego procesu podejmowania decyzji?
Sprawa nie jest oczywiście czarno-biała. Moravcsik uważa, że Unia jest demokratyczna, bo każdą z ważnych decyzji firmują rządy oraz demokratycznie wybrany Parlament Europejski. Ale to rządy w „międzysferze”, jak ją nazywa Luuk van Middelaar, daleko od obywateli, za kotarą, pozbawione całego oprzyrządowania demokracji, które istnieje na poziomie państw: mediów z różnych stron politycznego i gospodarczego spektrum czy dobrze zdefiniowanych i widocznych grup interesu. Wreszcie: negocjacjom międzyrządowym i polityce europarlamentarnej nie towarzyszy europejska sfera publiczna, która dzieli się na sfery publiczne państw członkowskich.
Potrzeba krótkiej konstytucji
Co możemy zatem zrobić? Nie uciekniemy od dyskusji o nowym traktacie – tylko on mógłby na nowo zdefiniować kontrakt między obywatelami państw członkowskich, ich rządami i parlamentami oraz instytucjami europejskimi. Mówiąc o nowym traktacie, myślimy o kolejnych kompetencjach, nad którymi obywatele będą tracić kontrolę. To błędne myślenie. Dlaczego nie mielibyśmy stworzyć krótkiej europejskiej konstytucji, krótkiego dokumentu, który mówiłby o prawach i obowiązkach państw członkowskich oraz ich obywateli? Transparencja udziału państw członkowskich w procesie podejmowania decyzji oraz możliwość dokonywania zmiany polityki prowadzonej na poziomie ponadnarodowym przez obywateli wydaje się być kluczem do demokratyzacji Unii.
Kluczowe jest pokazanie obywatelom, że polityka Unii nie jest „alternativlos”, bezalternatywna, jak o swej własnej polityce lubiła mówić Angela Merkel. Unia ma wiele wyborów do dokonania i jej obywatele muszą na te wybory mieć wpływ: może być bardziej lub mniej nastawiona na wspieranie uboższych państw i obywateli, może być bardziej lub mniej aktywna w sferze militarnej, może bardziej lub mniej zajmować się walką ze zmianami klimatu, może mieć mniejszy lub większy budżet. W innym wypadku jedyną alternatywą dla obywateli będzie opuszczenie Wspólnoty, co – jak wiemy po brexicie – nie jest tylko możliwością teoretyczną.
Robert Krasowski w swojej ostatniej książce „Klucz do Kaczyńskiego” ciekawie opisuje stosunek elit wolnej Polski do Unii Europejskiej: przez większą część trwania III RP traktowały one projekt europejski jako świecką religię: Bruksela była wolna od chorób trawiących państwa, jej elita była bardziej oświecona, jej decyzje były zazwyczaj słuszne, nawet jeśli czasem uderzały w nasz interes (szczęśliwie zazwyczaj naszym interesom raczej służyły). To oczywiście błędne przekonanie: integracja europejska to skomplikowana gra interesów państw oraz politycznych, gospodarczych i społecznych sił transnarodowych. Jednocześnie absurdem jest przekonanie, że mamy do czynienia z czwartym rozbiorem Polski nadzorowanym z Brukseli – a to narracja coraz chętniej stosowana przez PiS-owskich intelektualistów w rodzaju Zdzisława Krasnodębskiego i Jacka Saryusza-Wolskiego, którzy zresztą we wcześniejszych latach swojej kariery dużo bardziej subtelnie analizowali brukselską politykę. Niestety polaryzacja sprawiła, że sytuację opisuje się z delikatnością siekiery, a nie skalpela.
Nie możemy poddać się obu tym szkodliwym intelektualnym uproszczeniom. Jeśli Unia ma działać przez kolejne dziesięciolecia, musi stworzyć więź ze swymi obywatelami, zarówno za pośrednictwem państw (które ją ukrywają za kotarą), jak i być może bezpośrednią – opierającą się na wyborach czy referendach, które powinny móc realnie zmieniać sytuację w Unii.
Stanley Hoffmann miał rację, gdy pisał o „Europejskim Syzyfie” – w przypadku Unii każdy postęp wiązał się też z regresem. Europa nie jest w stanie dojść do celu, bo nie wiemy, jaki ten cel jest: i może na tym polega siła projektu europejskiego: ambiwalencja pomiędzy integracją europejską rozumianą jako instrument państw narodowych a projektem nowego bytu politycznego sprawia, że łatwiej o poparcie dla integracji. Nie jest jednak możliwe, by Unia mogła przetrwać, jeśli nie znajdziemy odpowiedzi na europejski problem z demokracją – a więc jej relacją z obywatelami.
