dwutygodnik internetowy
27.01.2014
magazyn papierowy


Współpracujmy zamiast pomagać

Działania Polski na rzecz krajów rozwijających się pozostawiają wiele do życzenia. Nasi partnerzy to państwa zdolne do samodzielnego wzięcia odpowiedzialności za swoją przyszłość. Ich bezwolność to mit.

Ilustr.: Natalia Łukasiak


Nasze działania na rzecz krajów rozwijających się pozostawiają wiele do życzenia. Potrzebna jest nam jasna strategia, uwzględniająca specyficzne potrzeby poszczególnych społeczności. Musimy też traktować naszych partnerów jako państwa zdolne do samodzielnego wzięcia odpowiedzialności za swoją przyszłość. Ich bezwolność to mit.
Przedstawiamy tekst nadesłany w ramach prowadzonej na naszych łamach dyskusji o pomocy rozwojowej.
 
Na polską współpracę rozwojową składa się szereg działań i przekazów finansowych, które łącznie są raportowane jako Oficjalna Pomoc Rozwojowa. Kryteria kwalifikowania środków pomocowych są wciąż tematem dyskusji różnych grup rządowych i pozarządowych zajmujących się współpracą rozwojową. Według obowiązujących kryteriów w 2012 roku polska Oficjalna Pomoc Rozwojowa wynosiła prawie 1,5 miliarda złotych, co stanowiło 0,09% DNB – procent praktycznie niezmienny od 5 lat, sytuujący nas na szarym końcu wśród krajów Unii Europejskiej.
 
W podziale na pomoc wielostronną i dwustronną w 2012 roku Polska przekazała za pośrednictwem organizacji międzynarodowych krajom rozwijającym się 1,06 mld złotych, co stanowiło około 75% całej pomocy rozwojowej, a w ramach pomocy bilateralnej, realizowanej bezpośrednio przez polskie instytucje, organizacje i inne podmioty – 358,9 mln złotych. Ułamek tej sumy przekazywany jest na projekty rozwojowe prowadzone przez polskie i partnerskie organizacje społeczeństwa obywatelskiego.
 
Jednak wielkość budżetu pomocowego nie jest aż tak istotna, w porównaniu z oceną skuteczności poszczególnych form i instrumentów udzielania pomocy. W tym aspekcie, mimo kilkunastoletniej praktyki, kluczowe wskaźniki polskiej pomocy są również dalekie od ideału.
 
Skuteczna pomoc
 
Co to znaczy skutecznie pomagać? Odpowiedź nie jest prosta. Zacznijmy od strategii: musimy wiedzieć, co chcemy osiągnąć i jakie zmiany chcemy wprowadzić w danym kraju, aby życie mieszkających tam ludzi poprawiło się. Dokumentem rządowym regulującym tą kwestię jest Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej, ale jego aktualna edycja nie zawiera ani konkretnych celów, ani rezultatów, nie przedstawia szczegółowych uwarunkowań społeczno-politycznych czy potrzeb danego kraju. Dobrą praktyką jest posiadanie tzw. strategii krajowych, czyli obszernych, analitycznych dokumentów, które – mówiąc w uproszczeniu – określają dlaczego, po co i w jaki sposób dany kraj-donator (np. Polska) chce wspierać konkretny kraj (np. Ugandę). Takich dokumentów nie mamy, a to dzięki nim precyzyjnie moglibyśmy ustalić cele naszych działań i zapewnić ich ciągłość, dającą szansę na realną zmianę.
 
W obecnym Programie Wieloletnim wymienione są zaledwie kraje priorytetowe i obszary sugerowanego wsparcia. W praktyce do krajów priorytetowych (przede wszystkim do krajów Partnerstwa Wschodniego: Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii i Ukrainy) trafia zaledwie połowa polskiej dwustronnej pomocy rozwojowej. Przykładowo 40% środków w formie kredytów preferencyjnych trafiło do Chin, największego indywidualnego kraju-biorcy, który krajem priorytetowym nie jest. Kredyty preferencyjne wynikają z wieloletnich umów gospodarczych realizowanych przez Ministerstwo Finansów, zrozumiała jest więc ich kontynuacja. Mniej zrozumiałe jest natomiast wliczanie tych pieniędzy do puli pomocowej, biorąc pod uwagę, że pieniądze te zostały wydane na usługi i dobra produkowane w Polsce i służące przede wszystkim naszej gospodarce (a nie ludziom potrzebującym w innych krajach). Choć Chiny to druga największa gospodarka świata, mieszka tam ponad 160 milionów osób żyjących w absolutnym ubóstwie. Czy polskie produkty trafiły do tych osób? Wielkość pomocy dla Chin wydaje się szczególnie istotna przy porównaniu z krajami najmniej rozwiniętymi (lista Least Development Countries), jak kraje Afryki Subsaharyjskiej. Według danych z 2012 roku, potraktowane sumarycznie otrzymują jedynie 3% pomocy dwustronnej.
 
Pomagamy od 2004 roku, ale jako kraj nie potrafimy wskazać, co konkretnie osiągnęliśmy przez ten czas. To efekt braku strategii, ale też braku rzetelnej oceny polskiego programu pomocowego. Oceniane są poszczególne projekty organizacji pozarządowych czy ambasad, ale brak jest refleksji nad innymi – często ogromnymi – wydatkami, takimi jak finansowanie stypendiów dla studentów zagranicznych, wydatki na uchodźców czy przekazywanie kredytów preferencyjnych. Nie chodzi o podważanie zasadności tych działań, ale o pytanie, dlaczego te koszty są traktowane jako współpraca rozwojowa, choć Ministerstwo Spraw Zagranicznych – koordynator działań pomocowych – prawdopodobnie nie zbiera żadnych informacji o ich skuteczności. Nic na przykład nie wiemy o tym, co się dzieje z absolwentami studiów: czy wracają do kraju pochodzenia, by tam dzielić się zdobytą w Polsce wiedzą? Czy studiują na kierunkach, które rzeczywiście są związane z zapotrzebowaniem technologicznym ich kraju? Od wielu lat członkowie Grupy Zagranica naciskają, aby ewaluacja i standardy efektywności były uwzględniane zarówno w poszczególnych projektach współpracy rozwojowej, jak i na poziomie jej programowania. Być może najbliższy rok przyniesie konkretne zmiany i działania w tym obszarze.
 
Wielu pytań Ministerstwo sobie nie zadaje. Zadają je organizacje pozarządowe, ale uzyskać odpowiedź nie jest łatwo, gdyż wiele informacji o polskiej pomocy jest bardzo trudno dostępnych. Dlatego też polski MSZ znajduje się na 57. miejscu w raporcie Aid Transparency Index (ATI) wśród 67 badanych instytucji pomocowych. Raport ocenia przejrzystość pomocy, czyli zarówno dostęp do informacji o wydatkach pomocowych, ale także sposób jej prezentacji. Przejrzystość działań to kolejny fundament skuteczności pomocy rozwojowej, ale też obowiązek wobec podatników, którzy pomoc finansują. Obywatelom i obywatelkom należy się informacja, gdzie trafia „ich złotówka”. To nie tylko kwestia posiadania mechanizmów demokratycznej kontroli nad decyzjami rządzących, ale też budowanie poczucia solidarności i zrozumienia dla działań pomocowych w innych krajach.
 
Specjalność: demokratyzacja?
 
Wiele mówi się o polskiej „specjalizacji” w dziedzinie współpracy rozwojowej: wspieranie samorządności, wolnych mediów, budowania społeczeństwa obywatelskiego. Projekty z tych obszarów tematycznych realizowane są przede wszystkim w krajach Partnerstwa Wschodniego, choć wspieranie agendy demokratyzacyjnej czy organizacji kontrolujących państwo są równie potrzebne w krajach afrykańskich, czasem nawet bardziej niż przykładowe budowanie dróg. I tam też jest miejsce dla polskich organizacji.
 
Na polskim „rynku” pomocy zagranicznej umownie przyjmuje się, że są dwa rodzaje organizacji pozarządowych: reprezentujący nurt „rozwojowy” i „demokratyzacyjny”. Badanie przeprowadzone przez Miłkę Fijałkowską i Wojciecha Twokowskiego wśród organizacji członkowskich Grupy Zagranica pokazało, że podział między oboma typami organizacji i ich działań nie przebiega na linii „demokratyzacja” kontra „rozwój”, ale ma raczej charakter geograficzny i zależy od obszaru zaangażowania – Wschód kontra globalne Południe. Na poziomie wartości, celów i przekonań organizacjom jest do siebie bliżej niż przypuszczają. Z jednej strony praktycznie wszyscy angażują się we współpracę międzynarodową dlatego, że zależy im na poprawie jakości życia w krajach partnerskich (czyli krajach otrzymujących pomoc), co jest charakterystyczne dla myślenia o „twardym” rozwoju. Z drugiej zaś – wśród organizacji pozarządowych panuje dość powszechne przekonanie, że demokracja jest zasadnicza dla sprawiedliwego rozwoju, który będzie dotyczył wszystkich i sprawi, że będą mieli wpływ na decydowanie o własnym losie. Demokracja rozumiana byłaby tutaj niekoniecznie jako fenomen polityczny (wyrażany np. przez wolne wybory czy media), ale jako realny wpływ na otoczenie obywateli i obywatelek danych państw.
 
Przykładowo, Gwinea Równikowa to kraj posiadający ogromne zasoby naturalne, ale zyski z eksportu jej ropy, gazu i minerałów nie trafiają do najbiedniejszych. Wartość dochodu narodowego brutto na osobę wynosi ponad 24 tysiące dolarów, co nie zmienia faktu, że większość populacji żyje za mniej niż 1 dolar dziennie. Obecnie organizacje społeczeństwa obywatelskiego prowadzą międzynarodowe kampanie (na przykład kampania Publish What You Pay/Earn), które zachęcają rządy krajów bogatych w zasoby do upubliczniania informacji o przychodach uzyskanych ze sprzedaży surowców, do ustanawiania otwartych i przejrzystych procesów budżetowych, czy też do konsultowania ze społeczeństwem obywatelskim podziału i sposobów zarządzania przychodami. Budowanie samorządności, demokratycznej partycypacji i kontroli obywatelskiej to obszar, w którym możemy współpracować – zarówno w krajach Partnerstwa Wschodniego, jak i w krajach afrykańskich. Choć wydaje się, że także polskie społeczeństwo wciąż uczy się demokracji i egzekwowania odpowiedzialność swoich rządzących.
 
Można by długo dyskutować o tym, czy słusznie przypisujemy sobie biegłość w dziedzinie demokratyzacji i transformacji ustrojowej. Sobie czyli komu? Społeczeństwu? Politykom? Organizacjom społecznym? Z pewnością mamy w Polsce ekspertów – socjologów, politologów, ekonomistów – którzy polskie zmiany ostatnich 20 lat przeanalizowali, opisali i wciąż poddają je krytycznej ocenie. Warto jednak zaznaczyć, że z pewnością znajdują się w Polsce również eksperci zajmujący się tzw. „twardymi” rozwiązaniami służącymi eliminacji ubóstwa i poprawie jakości życia. Jednym z przykładów może być projektowanie i uruchamianie sieci energii elektrycznej, w tym energii ze źródeł odnawialnych. Jak się okazuje niewystarczający dostęp do energii w krajach Afryki Subsaharyjskiej ogranicza ich wzrost gospodarczy o około 2-5% rocznie. Braki w dostępie do energii elektrycznej realnie obniżają jakość życia mieszkańców tych krajów – wiążą się z utrudnionym rozwojem usług medycznych i edukacyjnych, przedsiębiorczości. Niedogodności te w szczególnej mierze obniżają jakość życia kobiet. Niemniej, żeby pomagać skutecznie, należy najpierw zdiagnozować, co w danym kraju, czy nawet regionie, jest szczególnie potrzebne. Bez takiego rozpoznania żadnego projektu – czy to skierowanego na wzmocnienie demokracji, czy też inwestycje infrastrukturalne – nie ma sensu podejmować.
 

Ilustr.: Albert Łukasiak


Współpraca zamiast pomocy
 
Afryka to 57 niepodległych państw, tymczasem wciąż mówi się generalizując o problemie „AIDS w Afryce” albo o alarmującym braku dostępu do wody pitnej. Prawdopodobnie do roku 2015 92% populacji będzie miało dostęp do pitnej wody. Co nie zmienia faktu, że wciąż powinniśmy się troszczyć o te 8% populacji, które dostępu do wody nie posiada, choć bezdyskusyjnie jest on ich prawem.
 
Podobnie mało kto wie, że kraje Afryki Subsaharyjskiej dokonały w ostatniej dekadzie największego w skali globalnej postępu, jeśli chodzi o zwalczanie epidemii AIDS. Co więcej, mniej niż połowa programów przeciwdziałania AIDS jest finansowana z funduszy pomocowych – odpowiedzialność za leczenie swoich obywateli i obywatelek przejmują same państwa. RPA, kraj o największej liczbie ludności zarażonej wirusem HIV, do 2017 roku planuje w pełni samodzielnie finansować i zarządzać procesem zwalczenia epidemii. To powinno być celem współpracy rozwojowej – samodzielność. W Europie, również w Polsce, funkcjonuje mit, że kraje rozwijające się nie mają potencjału, aby wziąć odpowiedzialność za własny rozwój. Tymczasem w ostatniej dekadzie w wielu krajach wpływy z podatków znacząco wzrosły i wynoszą ponad 10 razy więcej niż wpływy ze współpracy rozwojowej. Kolejnym krokiem jest zwiększenie kontroli obywatelskiej nad tym kapitałem, aby przekazywany był na programy zwalczające ubóstwo i podnoszące jakość życia mieszkańców.
 
Podobnie sytuacja ma się ze wsparciem budżetowym, które jest kolejnym długoterminowym instrumentem współpracy rozwojowej, polegającym na przekazaniu konkretnej sumy do budżetu kraju partnerskiego. Wsparcie budżetowe powinno być zgodne z zasadami promowania demokratycznych rządów, jednakże w pierwszej kolejności powinno być narzędziem walki z ubóstwem oraz wzmacniania zasobów gospodarczych państw otrzymujących pomoc, w tym krajowych systemów zarządzania finansami publicznymi. Takie wsparcie udzielane jest na co najmniej trzy lata, po roku oceniane są rezultaty programów rządowych, na które przeznaczone były środki. Daje to możliwość zatrzymania przepływów finansowych w sytuacji korupcji lub naruszeń praw człowieka.
 
Nie chodzi o to, by przekazywać pieniądze bezwarunkowo. W każdym przypadku cały proces wsparcia budżetowego (warunki, wskaźniki, monitorowanie, wyniki) powinny być uzgodnione wspólnie przez rząd kraju-biorcy, donatorów i podmioty krajowe, takie jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego i parlamentarzyści. Niemniej jednak, kryteria i warunki nie powinny ograniczać własności wewnętrznych procesów rozwojowych danego kraju.
 
Dobrą praktyką jest przeznaczenie około 5% sumy wsparcia budżetowego na wspieranie organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które prowadzą monitoring wydatkowania budżetu na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym. Rolę kontrolną powinni pełnić również parlamentarzyści wybrani w drodze wyborów.
 
Coraz więcej polskich organizacji pracujących w krajach rozwijających się – zarówno na Wschodzie, jak i w krajach globalnego Południa, posiada trwałe relacje partnerskie z tamtejszymi społecznościami i bardzo dobre rozpoznanie lokalnych potrzeb. Ministerstwo popełniłoby błąd nie wykorzystując tej wiedzy w planowaniu polskich celów polityki rozwojowej na kolejne cztery lata. Programowanie współpracy rozwojowej powinno zakładać przede wszystkim konsultacje z krajami partnerskimi oraz z innymi krajami-donatorami czy instytucjami pomocowymi, aby nasz program był możliwie dostosowany do oczekiwań partnerów i skoordynowany z innymi programami wsparcia realizowanymi przez kraje rozwinięte.
 
Najbliższe 2 lata to czas ustalania nowej tzw. agendy postmilenijnej. W 2015 roku powinna zakończyć się realizacja Milenijnych Celów Rozwoju, ustanowionych w 2000 roku. Jasnym jest, że cele te nie zostaną w pełni osiągnięte. Niezależnie od tego faktu prowadzony jest międzynarodowy proces prowadzący do ustanowienia kolejnych celów, które będą lepiej odzwierciedlały współczesne wyzwania i trendy. Dotychczasowe ustalenia i założenia tego procesu powinny być uwzględnione również w naszej debacie o „polskiej” wizji pomocy rozwojowej, gdyż to właśnie agenda postmilenijna będzie determinować kształt globalnej współpracy rozwojowej. Nieuzasadnionym byłoby bez względu na głosy i ekspertyzy innych, bardziej doświadczonych donatorów, realizować polską pomoc „po swojemu”. Zmiana nazwy z „pomoc” na „współpraca” wydaje się kluczowa do planowania naszych działań na kolejne lata.