dwutygodnik internetowy
05.06.2017
magazyn papierowy


Kup
egzemplarz
Magazynu
kontakt
z tym
artykułem

Widła: Prawo powstaje w ukryciu

Proces legislacyjny staje się coraz mniej transparentny, tak jakby ktoś sobie myślał: „to jest nasz projekt rządowy, wiemy, że on przejdzie przez Sejm, odczepcie się od nas, nie będziemy tego opiniować, konsultować, mamy to gdzieś”.

 

ilustr.: Urszula Zabłocka

ilustr.: Urszula Zabłocka

STANISŁAW KRAWCZYK: Na fanpage’u Ceiling Sejm przedstawiasz wybrane projekty ustaw, zanim zostaną przyjęte lub odrzucone przez parlamentarzystów. W jaki sposób decydujesz o tym, które projekty omówić?

BOHDAN WIDŁA: Przyczyny są różne, ale za każdym razem najistotniejsze jest to, czy dany temat mnie interesuje. Nawet jeżeli byłby niesamowicie ważny (dla społeczeństwa lub dla mnie zawodowo), nie będę się nim zajmował, jeśli nie wzbudzi we mnie zwykłej ludzkiej ciekawości.

Chyba już rozumiem, dlaczego dobór tematów jest tak szeroki.

Zaczynałem jeszcze na prywatnym profilu od tak zwanej ustawy inwigilacyjnej, czyli nowelizacji ustawy o Policji i okolicznych ustaw. Było to wtedy, kiedy wszyscy się zorientowali, że za chwilę wejdzie w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego i rany koguta, Policja nie będzie mogła podsłuchów zakładać. To mnie interesowało: co wolno władzy, na ile można śledzić nasze działania w Internecie, i tak dalej. No, a potem założyłem Ceiling Sejm i to jest już naprawdę zestaw od Sasa do Lasa. Zajmowałem się zmianami prawa gospodarczego, prawa prasowego albo jakimiś drobiazgami, które wydały mi się śmieszne.

Jedną z charakterystycznych cech Ceiling Sejm są przypisy, w których odwołujesz się m.in. do strony Sejmu. Jak oceniasz jej przejrzystość, funkcjonalność, zakres dostępnych informacji?

Jeśli chodzi o zakres informacji, uważam, że strona Sejmu jest fantastyczna, i absolutnie nie mam pojęcia, co bym na niej zmienił. Niektórych rzeczy tam oczywiście nie ma – przeczytasz na przykład, że Sejm zajmował się nowelizacją kodeksu cywilnego dotyczącą prokury, za to nie dowiesz się, co to jest prokura, czemu akurat Sejm nad nią pracował i co się w praktyce zmieni. Ale strona Sejmu ma być przystępnym źródłem surowych informacji, więc nie oczekuję od niej, żeby popularyzowała wiedzę prawną (tutaj zaczyna się rola NGO, mediów albo kogoś takiego jak ja).

Żeby dotrzeć do szczegółowych informacji na temat prac nad określoną ustawą, trzeba poświęcić trochę czasu, ale to nie problem. Zresztą bądźmy szczerzy: ile osób będzie zainteresowanych, powiedzmy, szukaniem transkrypcji obrad komisji sejmowych? Nie miejmy złudzeń, że w Polsce ludzie będą masowo czytali materiały ze strony Sejmu. Takie informacje mogą się przydać adwokatom czy radcom prawnym, którzy dla potrzeb praktyki zawodowej próbują się dowiedzieć, o co chodzi w danym przepisie (bo może ci geniusze, co go uchwalili, mówili coś o tym, kiedy się nim zajmowali). Mogą się przydać badaczom, którzy usiłują ustalić mniej więcej to samo, tylko w innym celu…

…i mogą się przydać dociekliwym dziennikarzom.

Dziennikarzom, organizacjom pozarządowym. Natomiast jeśli ktoś chciałby sam się dowiedzieć, co będzie na następnym posiedzeniu Sejmu albo co się działo na poprzednim, to takie podstawowe informacje są publikowane i moim zdaniem nie jest trudno do nich dotrzeć.

Na fanpage’u odwołujesz się też do serwisu Rządowego Centrum Legislacji.

Na stronę Sejmu trafiają dokumenty na etapie życia dojrzałego: mamy gotowy projekt ustawy i on przechodzi przez kolejne czytania. Nie znajdziesz tam rozbudowanych wiadomości o tym, jak te projekty się kształtowały – inaczej niż w przypadku projektów rządowych, które przechodzą właśnie przez portal Rządowego Centrum Legislacji.

Strona RCL wydaje mi się trochę bardziej problematyczna niż strona Sejmu. Pierwsza trudność z tym serwisem dotyczy tego, co nazywam syndromem nieprzeszukiwalnego PDF-a. Interesuje cię opinia Ministerstwa Rozwoju na temat artykułu 36b ustawy jakiejś tam, otwierasz dwustustronicowy plik – i powodzenia w wyszukiwaniu tej informacji za pomocą kółeczka myszki! Da się, ale znam wygodniejsze sposoby spędzania wolnego czasu.

Problem z tymi PDF-ami był od dawna, teraz sytuacja powoli się poprawia. Dochodzi natomiast syndrom zbyt małej liczby dokumentów. Proces legislacyjny staje się coraz mniej transparentny, tak jakby ktoś sobie myślał: „to jest nasz projekt rządowy, wiemy, że on przejdzie przez Sejm, odczepcie się od nas, nie będziemy tego opiniować, konsultować, mamy to gdzieś”. Jeszcze za czasu poprzedniego rządu zamieszczanie różnych dodatkowych dokumentów było dużo bardziej zbiurokratyzowane. Na początek często pojawiał się taki dokument jak – dosłownie! – „projekt założeń projektu ustawy”, on był opiniowany, potem na stronę trafiały przyjęte już założenia do projektu ustawy, następnie dzielnie przygotowywano sam projekt, potem zamieszczano uwagi do niego, i kiedy wreszcie w bólach urodził się przyjęty przez rząd ostateczny projekt ustawy, to dopiero wtedy szedł do Sejmu. Ścieżka była długa i wyboista. To nie dotyczyło wszystkich projektów, ale na pewno co najmniej kilkudziesięciu rocznie. Teraz to zanikający model.

Myślisz, że w praktyce przygotowywanie tych wszystkich założeń wpływa na jakość prawa?

Nie wiem, czy da się w ogóle odpowiedzieć abstrakcyjnie na to pytanie. Każdą procedurę można wykorzystać po to, żeby zebrać uwagi od zainteresowanych i się nad nimi życzliwie pochylić, albo po to, żeby odbębnić rytuał, a potem i tak zrobić swoje. Ale na pewno trzymanie się procedur pozwala łatwiej zobaczyć, jakie zmiany są szykowane, i sprawdzić, w którą stronę zamierza iść rząd. Oczywiście kiedy już zobaczysz w projekcie założeń, że prawo zostanie zmienione w jakimś kierunku, to pojawia się pytanie, czy możesz coś z tą wiedzą dalej zrobić, czy masz jakieś możliwości nacisku na rząd. Jednak to zupełnie inny temat.

Tymczasem teraz dla masy projektów nie publikuje się założeń. Jest taka furtka w regulaminie prac Rady Ministrów, natomiast mam wrażenie, że coraz chętniej się z niej korzysta. Efekt jest taki, że informacje na temat projektów pojawiają się dość późno i często są wybiórcze. Mam tu w głowie kilka jaskrawych przykładów, ale zacznę od tego, który pochodzi jeszcze z poprzedniej kadencji parlamentarnej, bo był to chyba najszybciej przyjęty projekt rządowy w historii III RP. Chodzi o ustawę rządu Ewy Kopacz o otwarciu bramek na autostradach.

Zdaje się, że tamten projekt był mało skomplikowany?

Tak, tam były jakieś trzy artykuły na krzyż.

W tej kadencji rządowym projektem rekordowym była tak zwana ustawa „Za życiem”. To też było absolutnie fascynujące: zobaczyć projekt rządowy, który na stronę RCL nigdy nie trafił. Automatyczne skrypty na stronie Sejmu działają tak, że kiedy widzisz projekt rządowy, to jest tam link odsyłający cię do jego historii na stronie Centrum…

…i rozumiem, że ten link był pusty.

Pusty, błąd 404 czy coś podobnego. I to ciągle się nie zmieniło, ponad pół roku po uchwaleniu ustawy. Ustawa „otwierająca bramki” też nigdy do RCL nie trafiła.

Ale ta choroba jest najgroźniejsza w przypadku dłuższych i skomplikowanych aktów prawnych. Dobry przykład braku transparentności to tak zwana ustawa antyterrorystyczna, która najpierw wyciekła do Fundacji Panoptykon – miesiąc po ogłoszeniu na konferencji prasowej, że projekt jest niemal gotowy. Dopiero po wycieku projekt trafił najpierw na stronę Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a po kolejnych paru dniach na stronę RCL.

Ostatni przykład, bieżący, to zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa. To ta ustawa, która ma zupełnie zmienić strukturę KRS i przy okazji przerwać kadencję obecnych członków KRS, co, jak rzadko, spotkało się z wątpliwościami prezydenta Dudy. Na stronie RCL nadal wisi pismo z zaproszeniem do konsultacji. Ale krytyczne opinie Sądu Najwyższego czy samej Krajowej Rady Sądownictwa – które wpłynęły do rządu! – wiszą tylko na stronach SN i KRS.

 A więc śledzenie powstających ustaw jest trudniejsze niż wcześniej?

Tak, mam poczucie, że prawo coraz częściej powstaje w ukryciu. Może jednak powinienem zastrzec, że to bardziej moje wrażenia niż obserwacje podparte systematycznymi danymi. Są fantastyczni ludzie, którzy się tym zajmują, na przykład w Obywatelskim Forum Legislacji; oni robią zestawienia statystyczne, a ja po prostu nie mam kiedy. Jedyne, na co mnie było stać, to zrobienie wielkiego arkusza z zestawieniem czasów uchwalania projektów, reszta jest ponad moje siły.

Aha, mamy jeszcze jedno zjawisko, które potwornie utrudnia odnoszenie się do tego, co się szykuje. To jest zjawisko projektów pseudoposelskich. Coś, co jest ewidentnie projektem rządowym, idzie ścieżką poselską, więc nie przechodzi przez konsultacje, tylko nagle materializuje się na stronie Sejmu. Tak jest np. z szykowanymi teraz zmianami w sądownictwie.

Taki projekt w ogóle nie pojawia się na stronie RCL?

Nigdy, bo przecież nie jest rządowy. „To nie nasze, to nie my. To grupa posłów takiego a takiego klubu parlamentarnego”. To też nie jest wynalazek z tej kadencji, ale to podejście staje się chyba coraz popularniejsze. Potwierdzają to statystyki zaprezentowane w jednym z raportów Obywatelskiego Forum Legislacji. Tam też można znaleźć przykłady pseudoprojektów poselskich.

Czy są jeszcze inne instytucje państwowe albo organizacje pozarządowe, które wykonują pracę zbliżoną do Twojej?

Powiedziałbym raczej, że to ja staram się zbliżać do nich! Jest trochę organizacji, które mają zasoby do tego, aby pracować bardziej na bieżąco i w bardziej usystematyzowany sposób. To między innymi Fundacja Batorego oraz INPRIS (Instytut Prawa i Społeczeństwa). Natomiast to, czego być może czasami tam brakuje, to podejście publicystyczne: „a teraz wytłumaczymy wam w ludzkich słowach, na czym to polega”. Myślę jednak, że nie jest to luka po NGO.

To po kim?

Po dziennikarzach. Kiedy opisują, że rząd pracuje nad jakąś ustawą, podają informacje uproszczone do bólu. Inaczej dzieje się tylko z najważniejszymi projektami w rodzaju reformy edukacji (tak zwanej deformy), która jest fantastycznie omówiona w mediach. Ale mało jest takich chlubnych wyjątków, gdy ktoś wkłada podobną pracę w analizowanie przyszłego prawa, jak przy tej reformie Justyna Suchecka z „Gazety Wyborczej”, albo Ewa Siedlecka przy ustawach o Trybunale Konstytucyjnym. To robota podobna do mojej, ale z dużo większym zasięgiem, dużo ważniejsza społecznie. No i profesjonalna – bo ja jestem zupełnie darmowym kotem, a tam wszystko odbywa się w ramach pracy zawodowej.

To jeden z powodów, dla których w ogóle nie próbowałem nadgryzać reformy edukacji – widziałem, że jest już odpowiednio opisywana przez dziennikarzy. I w ogóle mam taką politykę, że poza wyjątkowymi przypadkami staram się nie omawiać tego, co już szeroko przedstawiają media lub NGO. Pamiętam za to, że przy okazji Lex Szyszko byłem jednym z pierwszych fanpage’ów okołoprawnych, które pisały o tym projekcie. To była ustawa uchwalona pamiętnej nocy grudniowej w Sali Kolumnowej, więc przy tej okazji zupełnie na marginesie wspominałem: „A tak w ogóle to posłowie pozwolili ścinać drzewa”. Jakiś czas potem ta sprawa wybuchła w mediach. Była też taka sytuacja, kiedy dziennikarze bardzo intensywnie pisali o słynnym projekcie Ordo Iuris dotyczącym przerywania ciąży, ale wydaje mi się, że wtedy również mało kto pisał tak jak ja, czyli z bardziej obszernym omówieniem.

Trochę lepiej wygląda tu branżowa prasa prawnicza, ale ona jest jednak przeznaczona dla specyficznego odbiorcy. Tym, o czym mówimy, powinny zajmować się przede wszystkim mainstreamowe media. A robią to zbyt rzadko i jeśli już robią, to chętniej powtarzają informacje otrzymane od polityków, niż przeprowadzają własny research. Dla mediów bardziej interesujące jest chyba uzyskanie wypowiedzi polityka czy polityczki („czy jesteście za, czy przeciw, co chcecie osiągnąć”), niż zastanowienie się, co będzie w projekcie i czy jest on spójny. A to tego drugiego bym oczekiwał po dziennikarzach.

A po prawnikach i organizacjach prawniczych? Co z ich rolą popularyzatorską?

Mam poczucie, że od lat zgłasza się taką potrzebę, ale nikt nie ma na to dobrego pomysłu. To już trochę wyświechtany frazes, że polska kultura prawna jest kulawa, smutna, zniszczona, ale stoi za tym trochę prawdy. Nie powiem, że prawnicy są tu zupełnie bez winy.

Problemem, który ja dostrzegam w środowisku, jest to, że wprawdzie korporacje prawnicze (tutaj uwaga: sam należę do jednej z nich) robią masę dobrej roboty, ale ciężko jest od razu odpowiadać na to, co się dzieje – może z wyjątkiem najgorętszych tematów – a to ze względu na bardzo sformalizowaną strukturę i sposób podejmowania decyzji. Kiedy pojawia się kolejny projekt ustawy, która po raz nie wiadomo który w ciągu ostatnich lat przebuduje Trybunał Konstytucyjny, to zanim te wszystkie korporacyjne organy adwokackie czy radcowskie zbiorą się, przygotują projekt uchwały, potem go przegłosują i uchwała pójdzie w świat…

Te uchwały są zresztą dość przewidywalne. Z reguły pojawia się w nich akapit, że Naczelna Rada Adwokacka albo Krajowa Izba Radców Prawnych pragnie wyrazić swoje zaniepokojenie, potem akapit, że coś jest bardzo ważne w demokratycznym państwie prawnym, a potem ewentualnie wzywamy polityków wszystkich opcji do konstruktywnego dialogu.

Jak z generatora.

Trochę. Podobnie zresztą wygląda niedawna uchwała Kongresu Prawników Polskich w Katowicach. Oprócz tego, o czym już mówiłem, pojawiło się w niej jeszcze wezwanie do utworzenia społecznej komisji kodyfikacyjnej, w której prawnicy mieliby przygotowywać projekty ustaw naprawiających świat. Brzmi to trochę jak „nie róbmy polityki, róbmy ustawy” i wydaje mi się kompletną mrzonką.

Czyli formalne ciała prawnicze z popularyzacją sobie nie poradzą.

Pytanie, czy to w ogóle ich rola. Być może organy korporacyjne muszą działać bardziej formalnie, ponieważ jest to wpisane w ich genom, a pojedyncze osoby czy NGO będą robiły lepszą robotę popularyzatorską. Na przykład mamy coś takiego jak Tydzień Konstytucyjny, organizowany przez Stowarzyszenie im. prof. Zbigniewa Hołdy. To kilkaset lekcji na temat konstytucji prowadzonych przez prawników pro bono w szkołach w całej Polsce. Stoi za tym fantastyczna osoba pani mecenas Sylwii Gregorczyk-Abram, która w 2016 roku otrzymała tytuł prawnika pro bono – i bardzo zasłużenie. To się dzieje we współpracy z korporacjami, ale poza ich strukturami, w ramach NGO.

Nie mówię, że korporacje w ogóle niczego nie robią w tej dziedzinie, bo to też byłoby niesprawiedliwe – między innymi krakowska Okręgowa Izba Radców Prawnych organizuje lekcje dla liceów. Ale to, co się dzieje poza korporacjami, chyba ma większy potencjał, bo takie inicjatywy są bardziej elastyczne, pozwalają szybko reagować.

A te pojedyncze osoby, o których mówiłeś?

Zwróć uwagę na to, co robi profesor Marcin Matczak – teoretyk prawa na Uniwersytecie Warszawskim, a przy okazji partner w jednej z wielkich polskich kancelarii spod znaku „jesteśmy bardzo dobrymi, drogimi prawnikami i obsługujemy wielki biznes”.  On współpracował (i zdaje się, że nadal współpracuje) z Fundacją Batorego, reprezentował ją przed Trybunałem Konstytucyjnym, kiedy zaczynały się podchody obecnej większości parlamentarnej pod Trybunał. To on też był tą osobą, która ostatnio zadała słynne pytanie profesorowi Morawskiemu w Oksfordzie („Pan tutaj w czyim imieniu, Trybunału czy rządu?” – i profesor Morawski genialnie odpowiedział, że obydwu).

Rozmawialiśmy z nim nawet kiedyś w „Kontakcie”.

Profesor Matczak został personą facebookową i moim zdaniem to, co robi, jest dużo cenniejsze z punktu widzenia popularyzacji, niż chyba wszystkie działania formalne podejmowane przez różne prawnicze gremia od początku kryzysu ustrojowego. To jest człowiek, który ma dar tłumaczenia w prostych słowach skomplikowanych zagadnień (a są to potwornie skomplikowane zagadnienia, co skądinąd ułatwia rządzącym gmeranie przy nich, bo zawsze można znaleźć sobie inną opinię, trafną albo kompletnie chybioną, ale brzmiącą mądrze). Potrafi też wyrazić przy tym jednoznaczne zdanie. Jakiś czas temu w „Tygodniku Powszechnym” ukazał się jego artykuł „Zły sen o prawie”, dotyczący tego, po co nam właściwie ten cały Trybunał i prawa człowieka. Znalazły się w nim mocne i czytelne dla laika przykłady, które pokazywały, jak mechanizmy ustrojowe chronią nas przed rzeczami strasznymi.

Załóżmy, że po naszej rozmowie ktoś zainteresuje się śledzeniem procesu legislacyjnego. Gdzie powinien zaglądać w internecie, oczywiście poza fanpage’em „Ceiling Sejm”?

Powiem po prostu, gdzie sam zaglądam. Fantastyczne materiały na temat prawa karnego publikuje Mikołaj Małecki na swoich „Dogmatach Karnisty”. Jeśli chodzi o cokolwiek, co dotyczy prywatności, na pewno rękę na pulsie będzie trzymała Fundacja Panoptykon. Śledzeniem działalności lobbingowej zajmuje się fundacja Frank Bold. Ta sama fundacja ma też blog, na którym co jakiś czas omawia projektowane przepisy.

Poza tym, mimo zgłaszanych przeze mnie zastrzeżeń, jest oczywiście prasa. Ale zdecydowanie radzę konfrontować materiały prasowe ze źródłami, czyli dokumentami publikowanymi przez Sejm czy rząd.

***

Bohdan Widła jest radcą prawnym specjalizującym się w prawie nowych technologii. Przygotowuje też doktorat z prawa własności intelektualnej na Uniwersytecie Jagiellońskim.

Pozostałe teksty z bieżącego numeru dwutygodnika „Kontakt” można znaleźć tutaj.