dwutygodnik internetowy
16.01.2017
magazyn papierowy


Kup
egzemplarz
Magazynu
kontakt
z tym
artykułem

Trybunał spraw socjalnych

Sędziowie Trybunału umieli odważnie i wbrew schematom upominać się o prawa socjalne obywateli, rozwijając „socjaldemokratyczną” interpretację obowiązującej konstytucji. To jedna z większych zasług TK, o której zapominają często nawet jego piewcy. Warto więc przypomnieć kilka przełomowych prospołecznych orzeczeń tego sądu.

ilustr.: Zuzia Wojda

ilustr.: Zuzia Wojda

Czy sąd może być lewicowy albo prawicowy? Teoretycznie nie powinien. Każdy przeciętnie zorientowany w sprawach publicznych obywatel wyrecytuje z pamięci formułkę o apolityczności i niezależności sądownictwa. I oczywiście, co do zasady, będzie miał rację. Jest niewyobrażalne, żeby sędziowie, którzy mają stać na straży prawa, kierowali się w swoich działaniach sympatiami politycznymi, a zwłaszcza partyjnymi.

Problem dotyczy sprawy nieco bardziej subtelnej. Za przepisami prawa stoją konkretne wartości, którym mają one służyć, jak na przykład własność prywatna, bezpieczeństwo publiczne, sprawność działania urzędów czy zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego. Podstawowym zadaniem sądu jest zaś dokonywanie wykładni przepisów, czyli, mówiąc oględnie, sprawienie, aby słowo stało się ciałem – przepis istniejący na papierze – normą wyznaczającą granice uprawnień poszczególnych jednostek czy funkcjonariuszy państwa. Częstokroć więc sędziowie, decydując w jednostkowych sprawach, muszą dokonywać wyborów między różnymi wartościami, a więc de facto wyborów metapolitycznych. Na przykład sędzia, odmawiający ze względu na „zasady współżycia społecznego” orzeczenia eksmisji ciężko chorej, zadłużonej emerytki, która większość pieniędzy musi wydawać na leczenie, opowiada się przeciwko absolutyzowaniu prawa własności, a za rozumianym w konkretny sposób solidaryzmem społecznym.

Trybunał (meta)polityczny

Sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana, jeśli chodzi o Trybunał Konstytucyjny, który jest powołany do abstrakcyjnej oceny norm prawnych. W swojej codziennej pracy ocenia więc (czy raczej oceniał, bo ciężko przypuszczać, aby mógł dalej skutecznie działać), czy dana ingerencja w prawo do prywatności spełnia na przykład kryteria „troski o moralność publiczną” (art.31 ust.3 Konstytucji), czy takie, a nie inne traktowanie więźnia narusza czy nie narusza już „niezbywalnej godności człowieka” (art.30), czy różny wiek emerytalny sprzyja czy nie sprzyja temu, aby „kobieta i mężczyzna mieli równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym” (art.33). Na podstawie tysięcy wyroków i postanowień Trybunału przez lata kształtowały się standardy, które wypełniały realną treścią z natury ogólne i nieprecyzyjne przepisy ustawy zasadniczej.

Oczywiście, w Trybunale zasiadali prawnicy (w większości wybitni naukowcy) i ich rozumowanie było zgodne ze sztuką prawniczej argumentacji. Niemniej nie można zaprzeczyć (czego zresztą sędziowie TK nigdy nie czynili), że zasadniczym ich celem było „ważenie wartości” zapisanych w Konstytucji, często stojących ze sobą niejako w kolizji, a więc nadawanie im realnego i praktycznego wymiaru. Niejednokrotnie wyniki tego „ważenia”, a więc i metapolitycznego wyboru, wywoływały ostre kontrowersje w samym Trybunale, o czym świadczą dziesiątki zdań odrębnych od wyroków, które napisali jego sędziowie.

Czy w ciągu trzydziestolecia swojej pracy Trybunał odznaczył się jakimś szczególnie konsekwentnym światopoglądem? Tego stwierdzić jednoznacznie nie można. Na pewno zawdzięczamy mu między innymi wytworzenie się bardzo jasnych standardów, dotyczących tak zwanej „poprawnej legislacji” (prawo nie powinno działać wstecz ani wpuszczać obywateli w pułapkę) albo rygorystycznego przestrzegania zasady nullum crimen sine lege, czyli precyzji przepisów karnych. Liberalno-lewicowi krytycy TK twierdzą, nie bez racji, że był on konsekwentny także w sprzyjaniu, a przynajmniej nieszkodzeniu Kościołowi Katolickiemu. Czy to w sprawach majątkowych (umorzenie sprawy Komisji Majątkowej), czy to prestiżowo-politycznych (nauczanie religii w szkołach, wliczanie oceny z religii do średniej), czy wreszcie stricte światopoglądowych (kontrowersyjne wyroki ws. aborcji z 1997 roku i klauzuli sumienia z 2015 roku).

Wydaje się jednak, że zbyt mało dostrzega się orzeczenia, w których Trybunał ukazywał swoje bardziej „lewicowe” czy może raczej „prospołeczne” oblicze. Oto subiektywny wybór czterech z nich. Warto o nich pamiętać, kiedy obecna władza demagogicznie oskarża sędziów TK między innymi o to, że „obaliliby 500+”.

Casus NFZ, czyli prawo do prawdziwej służby zdrowia

W naszej konstytucji, oprócz politycznych i osobistych praw człowieka I generacji, zapisano także szereg praw ekonomicznych i socjalnych. Ich katalog zbiera ze strony lewicy sprzeczne opinie. Z jednej strony słychać głosy zachwytu z racji jego obfitości. Z drugiej jednak mówi się o nim jako o przejawie życzeniowego myślenia twórców ustawy zasadniczej. Faktycznie, racjonalny sceptyk po ostatnich doniesieniach o gigantycznym smogu na ulicach polskich miast może się złapać za głowę, gdy przeczyta, że niemal dwadzieścia lat temu w Konstytucji zapisano, że „Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom” (art. 74 ust.1), a w sytuacji, w której znane są problemy młodego pokolenia z zakupem bądź nawet najmem mieszkania po zdroworozsądkowej cenie, trudno stwierdzić, by „władze publiczne prowadziły politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, wspierały rozwój budownictwa socjalnego oraz popierały działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania” (art. 75 ust.1).

Jednakże Trybunałowi co najmniej kilkakrotnie udało się „wypełniać treścią” te ogólnie słuszne, ale normatywnie „puste” przepisy. Pierwszym głośnym wyrokiem, który sprawił, że socjalne obietnice konstytucji stawały się bardziej realne, było słynne orzeczenie ze stycznia 2004, które de facto wyeliminowało z obiegu prawnego całą ustawę o NFZ autorstwa rządu SLD-UP-PSL. Był to bodaj jedyny wyrok, wskutek którego do kosza trafiła cała ustawa. Za kluczowe z punktu widzenia praw socjalnych należy jednak uznać niezwykle poważne potraktowanie przez sędziów zapewnienia, że „obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych” (art. 68 ust. 2). W uzasadnieniu wyroku wyraźnie czytamy, że nie jest to li tylko deklaracja programowa, ale prawo podmiotowe każdego obywatela do służby zdrowia, które „nie może być traktowane jako uprawnienie iluzoryczne bądź czysto potencjalne, a system [ochrony zdrowia] jako całość musi być efektywny”. Sformułowania zacytowanego wyżej przepisu sędziowie uznali za „kategoryczne i mające charakter gwarancyjny”.

Interesujące są też rozważania dotyczące pewności prawa zawarte w uzasadnieniu. Otóż sędziowie za niekonstytucyjny uznali fakt, że w ustawie nie ustalono tak zwanego „koszyka świadczeń gwarantowych”, a więc nie zapewniono obywatela, że dany zabieg jest lub nie jest finansowany ze środków publicznych. Zgodnie z ustawą pacjent o dostępności lub niedostępności danego świadczenia dowiadywał się na miejscu, u lekarza. Trybunał słusznie wskazał więc, że gwarancyjność tak zakreślonego prawa faktycznie nie istnieje.

Na podstawie tych wniosków, a także szczegółowej analizy przepisów dotyczących organizacji NFZ, TK doszedł do wniosku, że mechanizm wykreowany przez ustawę jest „dysfunkcjonalny i to w stopniu uniemożliwiającym realizowanie konstytucyjnie określonych zadań państwa w sferze służby zdrowia”. Wskutek wyroku koalicja musiała uchwalić nową ustawę. Oczywiście system publicznej ochrony zdrowia wciąż – delikatnie rzecz ujmując – pozostawia wiele do życzenia, jednakże wydaje się oczywiste, że bez powyższego wyroku byłby jeszcze słabszy. Wypada żałować, że nikt później nie wykorzystał tego precedensu i nie próbował „namówić” Trybunału do dalszej generalnej wykładni prawa do ochrony zdrowia. A Trybunał, jak wiadomo, z urzędu orzekać nie może.

Casus zleceniobiorca, czyli na „śmieciówce” też możesz być związkowcem

Podobną sprawą Trybunał zajął się w czerwcu 2015 roku. Tym razem OPZZ zaskarżył kilka przepisów ustawy o związkach zawodowych. Najistotniejszą kwestią podniesioną przez związkowców było nieuwzględnienie możliwości członkostwa w związku osoby zatrudnionej w sposób niepracowniczy, a więc niepodlegający kodeksowi pracy. Krócej mówiąc: ustawa (dość zresztą archaiczna, bo napisana w 1991 roku) nie przewidywała możliwości, aby ktoś stale wykonywał pracę na rzecz przedsiębiorcy, pozostając przy tym na przykład na umowie-zlecenie.

Sędziowie Trybunału nie mieli wątpliwości, że takie sformułowanie prawa do zrzeszenia się w związkach zawodowych jest zbyt wąskie. W Konstytucji czytamy, że „Zapewnia się wolność zrzeszania się w związkach zawodowych” (art. 59 ust. 1). Sędzia Marek Zubik, uzasadniając wyrok, mówił, że „konstytucja przyznaje prawo do zrzeszania się. Ustawodawca nie może więc dowolnie określać, komu ono przysługuje, i ograniczać go do wybranych grup zatrudnionych”. W uzasadnieniu pisemnym można przeczytać bardzo interesujące rozważania o tym, że pojęcie pracownika w rozumieniu naszej ustawy zasadniczej należy traktować elastycznie i dostosowywać jego rozumienie do zmieniających się realiów, aby zapewnić wszystkim pracującym możliwie szeroką ochronę prawną.

Wyrok w sprawie „związkowców na śmieciówkach” wydaje się doskonałym przykładem kreatywnej, odważnej i odpowiadającej naszym czasom interpretacji Konstytucji. Mógłby być też zalążkiem dla całej serii rozwiązań prawnych upodabniających sytuację pracowników „kodeksowych” i „śmieciówkowych”. Niestety, pomimo upływu ponad półtora roku i monitów Rzecznika Praw Obywatelskich Adama Bodnara, sejm wciąż nie uchwalił zmian w ustawie o związkach zawodowych, które poszerzyłyby dostęp do nich. Od kwietnia projekt takich zmian wisi na stronie konsultacje.gov.pl, jednak nie ma ani śladu działań zmierzających do skierowania go do sejmu. Najwyraźniej powiększenie praw pracowniczych nie należy do priorytetów legislacyjnych „dobrej zmiany”.

Casus kwota wolna, czyli podatek nie może wpędzać w ubóstwo

W październiku 2015 roku Trybunał Konstytucyjny wydał jedno z ostatnich orzeczeń przed początkiem kryzysu, który doprowadził do jego praktycznego unieruchomienia. Można przypuszczać, że gdyby pozwolono TK funkcjonować w normalnym trybie, mogłoby być ono przyczynkiem do solidnego i systemowego przewartościowania myślenia o ustroju społecznym naszego państwa. Mianowicie na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich sędziowie uznali  za niekonstytucyjne przepisy dotyczące ustalania kwoty wolnej od podatku. Motywy wniosku pani rzecznik Irena Lipowicz tłumaczyła ponad dwa lata temu w wywiadzie dla „Kontaktu”. Otóż w licznych pismach kierowanych do jej urzędu znajdowały się skargi obywateli, którzy z jednej strony znajdowali się w tak złej sytuacji materialnej, że państwo przyznawało im zasiłki z pomocy społecznej, a urzędy statystyczne uznawały ich zarobki za niewystarczające do zachowania minimum egzystencji, z drugiej zaś urząd skarbowy ściągał od nich podatek.

Wbrew głosom licznych sceptyków, twierdzących, że TK nie zechce tak głęboko ingerować w sprawy podatkowe, sędziowie (przy jednym głosie sprzeciwu) przychylili się do wniosku pani rzecznik. Uznali brak mechanizmu, który wykluczałby pobieranie podatku od kwot poniżej minimum egzystencji, za sprzeczny z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art.2). I tu, wydaje się, jest ukryty największy przełom tego orzeczenia. Otóż TK po raz pierwszy tak wyraźnie uznał, że sprawiedliwość społeczna w rozumieniu naszej ustawy zasadniczej to także standard, według którego należy oceniać regulacje ekonomiczne i gospodarcze. A nie tylko na przykład historyczno-rozliczeniowe czy dotyczące formalnej równości wobec prawa. Nie będzie więc nadużyciem stwierdzenie, że użył argumentacji z arsenału dorobku myśli socjaldemokratycznej.

Orzeczenie o kwocie wolnej nie uchyliło w całości przepisu, ale nakazało ustawodawcy skorygowanie konstrukcji tej instytucji prawnej tak, aby uwzględniała ona standard sprawiedliwości społecznej. Niestety, mimo upływu terminu wyznaczonego przez TK, ustawodawca nie poczynił ku temu wystarczających kroków. Następca Ireny Lipowicz, Adam Bodnar, alarmuje, że takie zaniechanie posłów może rodzić odpowiedzialność skarbu państwa wobec oszukiwanych w ten sposób podatników.

Casus reprywatyzacja, czyli własność bynajmniej nie jest święta 

Wyrok dotyczący tak zwanej małej ustawy reprywatyzacyjnej, dzięki któremu możliwe jest odmawianie zwrotów nieruchomości, na których terenie powstały szkoły, przedszkola, szpitale czy inne budynki użyteczności publicznej, opisywałem na tych łamach w sierpniu. W tym miejscu warto podkreślić jednak z całą mocą jego kluczowe przesłanie: otóż własność prywatna jest bardzo ważnym, ale tylko jednym z wielu czynników budujących nasz ustrój konstytucyjny i pod żadnym pozorem nie można jej absolutyzować.

To poważny krok do przodu w publicznej i prawnej debacie na temat własności prywatnej. Pomimo bowiem tego, że w naszym prawie – zarówno w Konstytucji (art. 64), jak i w Kodeksie Cywilnym (art. 140) – dopuszcza się ograniczenia prawa własności, to w dyskursie publicznym od lat 90. utrwaliło się zupełnie anachroniczne przekonanie o tym, że stanowi ona „święte prawo”. Niestety, takiej argumentacji częstokroć ulegały także sądy, ignorując interes publiczny w starciu z interesem prywatnego właściciela. Wiele orzeczeń o zwrotach nieruchomości z pewnością by nie zapadło, gdyby sędziowie z większym wyczuciem podchodzili do równowagi tych dwóch sił, które przecież równorzędnie kształtują życie społeczne.

Skład orzekający TK w dość otwarty sposób skrytykował taką linię orzeczniczą. „Trzeba uwzględnić, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne, podczas gdy osoby prywatne wolne są od takiego obowiązku. […] teoretycznie także osoba fizyczna może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (na przykład przedszkola czy placu zabaw), nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. Jest oczywiste, że prywatny właściciel gruntu, zwłaszcza położonego w centrum stolicy, oczekuje zysku związanego z możliwością dysponowania gruntem. W konsekwencji ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty”.

Podkreślmy, że właśnie po tym orzeczeniu rząd postanowił opublikować wszystkie wyroki TK zapadłe w zeszłym roku poza tymi, które dotyczyły samego Trybunału. Tak jakby sam przyznał rację, że organ ten potrafi wykonać pożyteczną robotę…

***

Można by tu podać z pewnością jeszcze więcej przykładów „prospołecznej” działalności Trybunału. Warto jednak na chwilę zastanowić się nad wspólnym mianownikiem łączącym wymienione wyżej cztery sprawy. Za każdym razem Trybunał „wypełniał treścią” przepisy socjalne Konstytucji, które politycy wszystkich opcji chcieli ignorować lub rozumieć je skrajnie minimalistycznie. Tymczasem sędziowie wskazywali, że nie wystarczy „jakaś” publiczna służba zdrowia, związki zawodowe dostępne dla „jakichś” pracowników czy też system podatkowy oferujący „jakieś” ulgi dla tych, którzy radzą sobie słabiej. Skoro zapisaliśmy w konstytucji, że Rzeczpospolita „urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej”, to umówiliśmy się na kraj, w którym mocniejsi dbają o słabszych. Skoro wpisaliśmy do niej, że gospodarka rynkowa ma być „społeczna” i opierać się na „dialogu i współpracy partnerów społecznych”, to nie możemy wykluczać ze związków zawodowych coraz większej liczby ludzi pracy. Skoro zagwarantowaliśmy konstytucyjnie „równy dostęp do publicznej służby zdrowia”, to mamy prawo oczekiwać, że każdy będzie wiedział, jakie świadczenia są przez nią realizowane. I że te świadczenia będą takie same dla każdego ubezpieczonego.

Polscy politycy przez całe lata ignorowali sprawy socjalne. Neoliberalny dyskurs publiczny także im nie sprzyjał. Tym większe słowa uznania należą się Trybunałowi, że umiał odważnie się o nie upominać. I tym większa szkoda, że taka możliwość została mu aktualnie skutecznie odebrana. Oby polskie sądy umiały przynajmniej mądrze korzystać z jego dorobku w tym zakresie i czekać lepszych czasów, kiedy praworządność i dbałość o sprawiedliwość społeczną nie będą przeciwstawnymi wartościami.