fbpx Wesprzyj nas!

magazyn lewicy katolickiej

Sobiech: Trudna lojalność urzędnika

Urzędnicy muszą żyć w silnej symbiozie z politykami, w końcu to ich program wyborczy mają realizować. Mają być lojalni wobec państwa, ale także wobec każdego zwycięzcy wyborów. Ale czy można dwóm panom służyć?

ilustr.: Zuzia Wojda

ilustr.: Zuzia Wojda


ZUZANNA MORAWSKA: Po co nam służba cywilna?
DR ROBERT SOBIECH: Służba cywilna w systemach demokratycznych to instytucja gwarantująca wykonywanie zadań państwa. Zapewnia ona zarówno realizację programów rządowych, jak i dostarcza szereg usług publicznych (na przykład edukacja, ochrona zdrowia, bezpieczeństwo), bez których trudno wyobrazić sobie codzienne życie. Służba cywilna to także gwarancja ciągłości funkcjonowania państwa w momentach zmiany elit władzy. Do wykonywania takich zadań niezbędni są ludzie dysponujący profesjonalnymi kwalifikacjami, kierujący się wartościami, szczególnie bezstronnością, a także – co w warunkach polskich okazuje się pewnie najtrudniejsze – neutralni politycznie, czyli niereprezentujący interesów partii politycznych.
W Polsce dyskusja o służbie cywilnej miała swój początek w latach 90., kiedy uczyliśmy się, jak powinno funkcjonować demokratyczne państwo, a w szczególności administracja publiczna. Głównym problemem okazali się politycy, którzy bardzo często rozumieli władzę jako możliwość decydowania nie tylko o tym, jak rządzą, ale też rozdzielania korzyści wśród członków i sympatyków swoich partii.
Gdzie w administracji pracują urzędnicy służby cywilnej?
Gdy popatrzymy na miejsce służby cywilnej w całym sektorze publicznym, to okaże się, że jest to stosunkowo niewielka grupa ludzi. Gdybyśmy na przykład w 2014 roku zliczyli wszystkich pracujących w sektorze publicznym, czyli w administracji rządowej, samorządowej, w innych instytucjach państwowych, nauczycieli, lekarzy, policjantów, to takich ludzi jest mniej więcej trzy miliony czterysta tysięcy. Wedle definicji GUS w szeroko pojętej administracji publicznej (bez żołnierzy i funkcjonariuszy) pracuje ponad sześćset trzydzieści tysięcy osób, w administracji samorządowej – ponad trzysta pięćdziesiąt tysięcy, zaś w samej służbie cywilnej – jedynie dwieście tysięcy. Służba cywilna stanowi więc niewielką część sektora publicznego, obejmując przede wszystkim pracowników ministerstw i urzędów centralnych oraz urzędników administracji skarbowej.
To jest anomalia w porównaniu do służby cywilnej w innych państwach? Czy w gminach i powiatach nie jest potrzebne zapewnienie „ciągłości państwa”?
Są różne modele. Na przykład we Francji służba cywilna jest bardzo rozbudowana i obejmuje niemal całą administrację, w tym także pracowników służby zdrowia. Wielość rodzajów administracji w Polsce to efekt tego, że na poziomie deklaracji służba cywilna była przez ostatnie dwadzieścia pięć lat pożądaną instytucją, ale w praktyce większość polityków starała się ją maksymalnie ograniczyć.
Skąd w takim razie biorą się narzekania na ciągły wzrost liczby urzędników?
To problem przede wszystkim administracji samorządowej. W okresie ostatnich pięciu lat zatrudnienie w służbie cywilnej ani się specjalnie nie zwiększa, ani nie zmniejsza. Tezy o nadmiernym zatrudnieniu w administracji publicznej nie znajdują także potwierdzenia w danych statystycznych. W Polsce zatrudnienie szeroko rozumianej administracji publicznej pozostaje poniżej średniej państw Unii Europejskiej.
W Konstytucji wymienione są cztery przymioty służby cywilnej, ma ona być zawodowa, rzetelna, bezstronna i politycznie neutralna. Czy jest taka w rzeczywistości?
To jest trudne pytanie, bo do tej pory służba cywilna nie była przedmiotem bardzo wnikliwych analiz. Owszem, są dane dotyczące wielkości zatrudnienia, wynagrodzenia, fluktuacji kadr, ale tak naprawdę przestrzeganie tych zasad nigdy nie było przedmiotem systematycznych badań.
A gdyby mógł pan przedstawić krótką analizę sposobów zapewnienia zawodowego charakteru służbie cywilnej? Czy gwarantuje go egzamin urzędniczy?
W liczbie stu dwudziestu tysięcy urzędników służby cywilnej, czyli właśnie „członków korpusu służby cywilnej”, zawiera się szczególna kategoria tak zwanych urzędników mianowanych, zatrudnionych na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej, otrzymujących wyższe uposażenie, objętych szczególną ochroną przed zwolnieniem. Warunkiem wejścia do tej kategorii jest zdanie specjalnego egzaminu bądź ukończenie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.
A co z pozostałymi?
W 2015 roku w administracji pracowało 7,6 tysięcy urzędników służby cywilnej. Pozostała część, czyli ponad 90 procent pracowników korpusu służby cywilnej, jest zatrudnionych na normalnych umowach o pracę. Tak naprawdę gdy mówimy o możliwości zapewnienia „ciągłości państwa”, to właśnie urzędnicy zatrudnieni na podstawie mianowania uosabiają w największym stopniu koncepcję profesjonalnej, stabilnej i neutralnej politycznie służby cywilnej. Nie są oni mile widziani przez polityków. Niemal każdy rząd starał się maksymalnie ograniczać grupę urzędników mianowanych, zasłaniając się ograniczeniami finansowymi. Można jednak przypuszczać, że prawdziwym powodem była tu obawa ograniczenia „ręcznego sterowania” w administracji rządowej. Robiły to prawie wszystkie rządy poczynając od rządu Leszka Millera, a kończąc na ministrze Jacku Rostowskim.
Dla dominującej części Polaków służba cywilna jest pojęciem nieznanym. Gdy parę lat temu analizowałem wyniki nielicznych badań opinii publicznej, w których pytano o znajomość służby cywilnej, okazało się, że tylko 6–7 procent społeczeństwa ma podstawowe pojęcie o służbie cywilnej. Przy tak nikłej wiedzy obywateli politycy mogą dowolnie kształtować zasady funkcjonowania służby cywilnej bez obawy sprzeciwu ze strony wyborców.
A czy urzędnicy mianowani spełniają swoje zadania?
Gdybyśmy mieli bardzo źle przygotowanych urzędników (nie tylko urzędników zatrudnionych na podstawie mianowania), wiele programów Unii Europejskiej realizowanych przez administrację rządową natrafiałoby na poważne problemy. Tymczasem w skali Unii Europejskiej, a szczególnie na tle krajów naszego regionu, mamy bardzo wysokie wskaźniki absorpcji środków unijnych. To jest efekt wysokich kwalifikacji i zaangażowania urzędników administracji rządowej, ale także samorządowej.
Jednak jeśli chodzi o wykorzystanie środków unijnych, to urzędnicy byli krytykowani za to, że choć wykorzystali dużą część środków, to często w niegospodarny sposób, na przykład na odnowienie cmentarzy zamiast budowanie dróg.
No tak, tylko trzeba pamiętać, że urzędnicy muszą żyć w bardzo silnej symbiozie z politykami. Wybierani przez nas politycy, czy to na poziomie rządu, czy samorządu, realizują pewne koncepcje polityczne. Urzędnicy są po to, żeby zrealizować je zgodnie z prawem, jednak to nie oni określają priorytety. Stąd też, gdy spojrzy się na układ autostrad w Polsce, to okaże się, że krótkie odcinki porozrzucane są po całym kraju i nie tworzą spójnej sieci. To jest efekt decyzji politycznej, bo każdy polityk chce w swoim województwie mieć choćby kawałek autostrady.
Oczywiście nie jest tak, że wszystkiemu winni są politycy. Istnieją mechanizmy psychologiczne, które powodują, że ludzie zbytnio przyzwyczajają się do istniejących procedur, do sposobów formułowania rozwiązań, co nazywamy biurokratycznym myśleniem. Trudno powiedzieć, jaka część nieefektywnych działań urzędników wynika ze zbytniego formalizmu i strachu przed podjęciem odpowiedzialności, a jaka związana jest z priorytetami czy bezpośrednimi naciskami politycznymi.
Czy współczesne państwo jest w stanie poradzić sobie bez udziału mianowanych urzędników służby cywilnej? Czy można by pokusić się w ogóle o zlikwidowanie instytucji urzędników mianowanych?
Oczywiście można wyobrazić sobie taki scenariusz, ale nie pozostałoby to bez wpływu na działanie państwa. Samo przejście egzaminu na urzędnika mianowanego pokazuje, że ta grupa urzędników reprezentuje pewien solidny, minimalny standard wiedzy i umiejętności. Poza tym w każdym zawodzie jest tak, że ktoś sobie wybiera pewną ścieżkę zawodową i choć oczywiście są sektory, gdzie praca i jej profil zmienia się raz na parę lat, to istnieją także zawody takie jak prawnicy, lekarze, które wymagają świadomego wyboru i konsekwencji w zdobywaniu wiedzy. Podobnie jest z ludźmi, którzy wybierają karierę urzędnika. Status urzędnika mianowanego daje im minimalne gwarancje kontynuacji pracy w administracji publicznej.
Stałość zatrudnienia pracowników „niepolitycznych” wydaje się szczególnie ważna w ministerstwach, gdzie powstają ustawy, specjalistyczne rozporządzenia i zarządzenia.
W Polsce zatrudnienie w administracji rządowej jest w miarę stabilne. W ostatnich latach odpływ sięgał niecałych 7 procent. Obawiam się jednak, że wśród polityków dominuje myślenie w stylu: „Gdy obejmiemy władzę, to zatrudnimy własnych ludzi, bo wiemy, że z wdzięczności będą bardziej lojalni”.
Ale czy oni powinni być przede wszystkim lojalni? Czy nie mają być tymi, którzy, opierając się na własnym doświadczeniu, będą w stanie powiedzieć, że „ten pomysł nie jest dobry i nie będzie działał”?
Lojalność w służbie cywilnej powinna być przede wszystkim rozumiana jako wykonywanie programu każdego rządu, który przychodzi. Urzędnik służy niezależnie od tego, czy zgadza się z daną opcją światopoglądową, czy zgadza się z pewnym kierunkiem, czy też nie. Ma taki program realizować. Ale lojalność to jest również kwestia zaufania między politykami a urzędnikami, w związku z tym politycy bardzo często chcą pracować z ludźmi, z którymi już wcześniej pracowali, niekoniecznie w administracji. Na poziomie regulacji to wszystko jest w miarę czytelne: przychodzą politycy, po kilku do każdego ministerstwa, mają swój gabinet polityczny – kilka, czasami kilkanaście osób. W teorii do tego powinna ograniczać się sfera polityczna, ale w praktyce każdy z nich wywiera pewien wpływ na to, kto na poziomie urzędniczym będzie z nimi pracować. Ta zmiana jest obecna w każdym systemie demokratycznym, chodzi jednak o to, żeby skala tych zmian nie przeszkadzała w funkcjonowaniu całości organizmu, jakim jest państwo.
Czy nowelizacja ustawy o służbie cywilnej, która weszła w życie w styczniu, mieści się w takiej skali zmian?
Ta nowelizacja spowodowała, że po trzydziestu dniach od jej wejścia w życie umowy wszystkich wyższych urzędników służby cywilnej wygasły, po czym poszczególni ministrowie mogli z powrotem ich zatrudnić. To była szybka zmiana związana z dużym okresem niepewności. Żeby uszczegółowić: my mówimy o najwyższej kadrze zarządzającej, to jest około tysiąc sześćset osób. Z danych dostarczonych przez Departament Służby Cywilnej wynika, że w wyniku tej zmiany około dwustu osób odeszło z administracji, czyli zrezygnowało w ogóle z pracy, a kolejnych dwieście kilkadziesiąt stanowisk zostało obsadzonych w wyniku awansu wewnętrznego. Czyli można powiedzieć, że fluktuacja objęła w sumie około pięciuset osób.
To dużo?
To wymiana blisko 30 procent kadry kierowniczej. Nie dysponuję rzetelnymi danymi, które opisywały zakres podobnych zmian realizowanych przez poprzednie rządy. Wiemy, że na przykład rządy SLD dokonywały zmian równie głębokich, a może nawet głębszych, ale jak bardzo? Nie wiadomo.
A jak pan ocenia drugi element styczniowej noweli, wprowadzający pełną swobodę w powoływaniu i odwoływaniu na urzędniczych stanowiskach kierowniczych?
Myślę, że właśnie to jest najbardziej niepokojący element tej ustawy. Wprowadza on stałe poczucie zagrożenia, że kariera kadry zarządzającej w administracji publicznej uzależniona będzie od mniej lub bardziej subiektywnych decyzji polityków.
Pozostaje mieć nadzieję, że politycy zachowają się racjonalnie. Oni przecież zdają sobie sprawę z tego, że jeżeli będą pracować z doświadczonymi ludźmi, którzy mają odpowiednią wiedzę i umiejętności, to w większym stopniu będą mogli realizować to, co sobie zamierzyli.
Ale politycy mają możliwość, aby w każdym momencie wymienić danego wyższego stanowiskiem urzędnika?
Tak, co jest moim zdaniem istotną dysfunkcją tego rozwiązania, to właśnie niepewność kadry kierowniczej, co do obejmowania swoich stanowisk. I z jednej strony są argumenty za tym, żeby służbę cywilną – a przynajmniej wyższe stanowiska – otworzyć, bo są świetni fachowcy na zewnątrz, na przykład w biznesie, w organizacjach pozarządowych. Ale z drugiej strony są ci, którzy pracowali na ten awans i na swoją karierę przez dłuższy czas właśnie w administracji. Obecne rozwiązanie wprowadza niepewność, ci ludzie nie mogą nie być oceniani jedynie za efekty swojej pracy, ale przy pomocy innych kryteriów, co nasuwa duże wątpliwości co do długofalowego sensu takiego rozwiązania.
A jak się sprawdzało wcześniejsze rozwiązanie?
Przed nowelizacją rozpisywano konkursy. Oczywiście mają one różną sławę, ale przynajmniej istniał formalny wymóg, żeby stosować określone kryteria. Teraz politycy w ogóle nie muszą się tłumaczyć ze swoich decyzji personalnych w urzędach.
W kontekście neutralności czy bezstronności służby cywilnej konkursy, jakie by one nie były, spełniały choć formalnie ten warunek. Każdy mógł do nich podejść i wiedział, na jakiej podstawie będzie oceniany. A jak obecne rozwiązanie odnosi się do tych wartości?
Margines swobody polityków znacznie się zwiększył i oczywiście może być tak, że racjonalni politycy będą się kierować względami merytorycznymi, a ci, którzy większą wagę przywiązują do tego, żeby reprezentować konkretny interes członków swojej partii, mogą się kierować tym drugim. To jest kluczowy dla Polski problem. Szczególnie w sytuacji, gdy jakaś partia długo pozostaje w opozycji, główną metodą zapewniania lojalności swoich członków jest podsycanie w nich nadziei na to, że jak dane ugrupowanie dojdzie do władzy, to wszyscy zasłużeni dostaną odpowiednie posady. To jest moim zdaniem główna przyczyna ostatnich zmian i stąd bierze się niechęć do stabilizacji administracji. Polityka „podziału łupów”, dysfunkcjonalna dla administracji publicznej, jest często funkcjonalna dla samych partii politycznych.
Nowelizacja była sygnałem dla ludzi, którzy wybrali służbę cywilną jako swoją drogę awansu zawodowego, że nie jest to przejrzysta droga?
Tak, był to sygnał, że stabilność, przynajmniej na stanowiskach kierowniczych, może być zakłócona, że dobre wyniki nie muszą przełożyć się na gwarancję zatrudnienia. To jest element dyskusji, która jest prowadzona na całym świecie: z jednej strony, czy główną wartością powinna być stabilność służby cywilnej, nawet jeśli dzieje się to kosztem jej wyraźnego zamknięcia, nadmiernej rutyny czy oporu wobec zmian? Z drugiej strony, czy szerokie otwarcie na specjalistów z zewnątrz nie doprowadzi do tego, że podstawowe zasady ciągłości będą zachwiane? Kryterium lojalności i kryterium profesjonalizmu stanowią naczynia połączone, nigdy nie jest tak, że jest jedno dominujące. Nie da się jednak ukryć, że uruchomiono mechanizm, który nie musi, ale może mieć złe konsekwencje.
Czy są prowadzone prace nad kolejną zmianą ustawy o służbie cywilnej?
Takie są zapowiedzi polityków rządzących, ale o ich kierunkach jeszcze nic nie wiadomo.
***
dr Robert Sobiech od 2015 roku kieruje Instytutem Polityk Publicznych Collegium Civitas.Wcześniej wykładał na Uniwersytecie Warszawskim oraz w Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Autor ponad czterdziestu publikacji dotyczących analiz i ewaluacji polityk publicznych, socjologii problemów społecznych i komunikacji społecznej.

Potrzebujemy Twojego wsparcia
Od ponad 15 lat tworzymy jedyny w Polsce magazyn lewicy katolickiej i budujemy środowisko zaangażowane w walkę z podziałami religijnymi, politycznymi i ideologicznymi. Robimy to tylko dzięki Waszemu wsparciu!
Kościół i lewica się wykluczają?
Nie – w Kontakcie łączymy lewicową wrażliwość z katolicką nauką społeczną.

I używamy plików cookies. Dowiedz się więcej: Polityka prywatności. zamknij ×