„Polska pomoc” czy polska „pomoc”?
ilustr.: Monika Grubizna
W osobie zorientowanej w temacie współpracy rozwojowej tytuł tego artykułu powinien obudzić sprzeciw. Głównie w celach wizerunkowych oraz w związku ze zmianami zachodzącymi w ramach wsparcia udzielanego państwom rozwijającym się propagowane jest używanie pojęcia „współpraca rozwojowa” zamiast „pomoc rozwojowa”. Nie wchodząc w tym miejscu w filozoficzne rozważania dotyczące sprawczości języka, należy odnotować, że polska polityka w zakresie współpracy rozwojowej nie do końca odpowiada tej tendencji i duża część aktywności na tym polu realizowana jest pod hasłem „polska pomoc”, do czego też odwołuje się pierwszy człon tytułu. Ta wymowna na płaszczyźnie symbolicznej niekonsekwencja ilustruje jednocześnie, jak karkołomnym zadaniem jest próba wyjścia z logiki nierówności tkwiącej w samej koncepcji współpracy rozwojowej: myślenie w kategoriach postępu przebija przecież przez samo pojęcie „państw rozwijających się”. W praktyce jednak współpraca rozwojowa sprowadza się do mechanizmów, w ramach których bogate państwa Północy zobowiązują się udzielać wsparcia biednym państwom Południa, stąd też w odniesieniu do większości podejmowanych w ramach polityki rozwojowej działań określenie „współpraca” wydaje się nieco na wyrost. Do sedna problemu, czyli wątpliwie „pomocowego” charakteru tego wsparcia, odwołuje się natomiast drugi człon tytułu.
W tekście przyjmuję polskocentryczną perspektywę, co wynika po pierwsze z tego, że jesteśmy państwem, które w relatywnie krótkim okresie przeszło od roli biorcy środków pomocowych do roli państwa zobowiązanego wspierać kraje mniej rozwinięte. Po drugie, jesteśmy przypadkiem o tyle interesującym, że właśnie transformacja i demokratyzacja mają stanowić nasz produkt eksportowy – o czym dalej. Po trzecie zaś – warto wiedzieć, w co inwestowane jest około 69 złotych z naszej kieszeni rocznie.
Teoria w pigułce
Zagraniczna Oficjalna Pomoc Rozwojowa (dalej: ODA) to – najkrócej mówiąc – środki przekazywane przez państwa wysokorozwinięte w celu poprawy warunków ekonomicznych, politycznych i społecznych w krajach rozwijających się. Przelew, który każdy z nas może zrobić na Polską Akcję Humanitarną, nie jest zatem liczony jako ODA, w odróżnieniu na przykład od kredytu, którego Polska mogłaby udzielić Etiopii. Jednakże transfer pieniędzy musi się dokonywać na preferencyjnych warunkach – przynajmniej jedną czwartą z nich stanowić muszą bezzwrotne środki pomocowe, nie pożyczka. Dodatkowo należy podkreślić, że ODA nie jest tym samym co pomoc humanitarna. Wyjątkowe, jednorazowe wsparcie udzielane w razie katastrofy czy wojny nie powinno być zatem utożsamiane z ODA, która ma stanowić narzędzie długofalowych zmian mających na celu między innymi likwidację ubóstwa.
Definiowaniem ODA, obliczaniem jej i kategoryzowaniem państw, które są uznawane za biorców pomocy, zajmuje się głównie Komitet ds. Pomocy Rozwojowej (DAC), działający od lat 60. przy Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Polska stała się członkiem DAC w 2013 roku i tym samym dołączyła do grona trzydziestu państw (i organizacji w postaci Unii Europejskiej) – dawców pomocy – które zobowiązują się czynnie uczestniczyć w procesie wyrównywania globalnych nierówności. Państwa udzielają ODA w ramach działań prowadzonych bilateralnie bądź przekazując środki za pośrednictwem organizacji międzynarodowych. W przypadku Polski 77 procent funduszy przekazywanych jest kanałem multilateralnym, czyli drugim z wymienionych sposobów. Można zatem zastanawiać się, do jakiego stopnia 77 procent z 19 groszy dziennie, czyli ponad 14 groszy, albo inaczej: 53,10 złotych z 69 złotych w skali roku, jest pomocą, a do jakiego stopnia (niewysoką?) ceną, którą płacimy za benefity czerpane z bycia członkiem międzyrządowych organizacji.
Historia składek na ODA sięga końcówki lat 60. Ambicją było wówczas doprowadzenie do przekazywania przez państwa wysokorozwinięte 0,75 procent ich dochodu narodowego brutto w ramach ODA do 1975 roku. Cel ten nie został osiągnięty do dzisiaj przez większość państw. Polska oddaje współcześnie na pomoc rozwojową 0,15 procent DNB i chociaż zobowiązaliśmy się, jako państwo członkowskie, do 2030 roku osiągnąć próg 0,30 procent DNB (obniżony w stosunku do innych państw UE, które do tego momentu powinny osiągnąć wynik 0,7 procent DNB), nie wydaje się, aby miało to nastąpić. Państwa nie ponoszą realnych konsekwencji, jeśli nie wywiązują się ze swoich zobowiązań. Prawo międzynarodowe jest w tym przypadku bezsilne, tym bardziej że przyjmowane w ramach realizacji ODA dokumenty mają miękki charakter. Deklaracje, porozumienia i rekomendacje nie są w stanie doprowadzić do rzeczywistej realizacji szumnych zapowiedzi.
Wątpliwości natury technicznej
Kolejnymi kwestiami rodzącymi wątpliwości w odniesieniu do ODA są bardziej szczegółowe mechanizmy jej przekazywania, między innymi wiązanie pomocy, czyli uzależnianie udzielenia jej od nabycia za nią towarów czy usług od państwa donatora. Problematyczne jest również udzielanie zwrotnej pomocy – czyli wykorzystywanie wspomnianego wymogu komponentu 25 procent dotacji w celu udzielenia wsparcia, z którego część ma się nadzieję później odzyskać. W wypadku Polski – z 69 złotych – około 5,40 złotych to pomoc udzielona w ramach umów pożyczkowych.
Chociaż praktyki takie jak udzielanie wiązanej pomocy czy udzielanie pomocy zwrotnej są teoretycznie coraz gorzej widziane w ramach realizacji polityki współpracy rozwojowej, to trudno uznać je za nieobecne. Tak na przykład w wypadku wsparcia udzielanego przez Polskę zgodnie z raportem Grupy Zagranica z 2016 roku:
„Należy oczekiwać, że w kolejnych latach udział kredytów preferencyjnych w polskiej pomocy rozwojowej będzie większy, ponieważ podpisano umowy kredytowe z Ukrainą na około 111 milionów dolarów, z Tanzanią na 110 milionów dolarów, z Kenią na 100 milionów dolarów i z Etiopią na 50 milionów dolarów. Wszystkie te pożyczki są w 100 procentach związane warunkiem wydatkowania na dobra i usługi dostarczane przez polskie przedsiębiorstwa”.
Przykładem dziedziny, w której wiązanie pomocy jest nad wyraz intratne dla donatorów, jest tak zwana „pomoc techniczna”, czyli między innymi działania takie jak porady ekspertów czy ewaluacje. Udział pomocy technicznej w ogólnie udzielanej pomocy na zasadach bilateralnych oscyluje wokół 50 procent. Pomoc techniczna jest bowiem zaliczana do ODA, chociaż większość z przekazywanych w jej ramach funduszy nigdy nie trafia do państwa beneficjenta: mechanizm jej wiązania sprawia bowiem, że środki przekazywane są od państwa donatora do wykonującego kontrakt przedsiębiorcy. Czyli do państwa dawcy, jego przedsiębiorstw czy ekspertów.
Przykładem z polskiego podwórka jest projekt „Nowa Ukraińska szkoła”, który pozyskał dofinansowanie w wysokości 353 555,77 złotych i był realizowany przez Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz Ośrodek Rozwoju Edukacji. Zgodnie z raportem „Polska współpraca na rzecz rozwoju”, dotyczącym roku 2016, w ramach projektu: „Polscy eksperci udzielili pomocy technicznej oraz przedstawili rekomendacje dla Centrum Oceny Jakości Edukacji (działającego przy Ministerstwie Oświaty i Nauki Ukrainy) w odniesieniu do systemu monitorowania jakości edukacji” (s. 19). Przykład ten odsyła nas do problemu braku równowagi wpisanego w relację w ramach współpracy rozwojowej i jej przewrotnego charakteru: państwo, w którym reformę edukacji część społeczeństwa określa mianem „deformy”, poczuwa się do roli oceniającego i doradzającego sąsiadowi w sprawie udoskonalania systemu szkolnictwa. Przede wszystkim ilustruje on jednak kolejne zagadnienie związane z naturą współpracy rozwojowej: czy przypadkiem jest, że pośród głównych beneficjentów polskich funduszy najczęściej pojawiają się Ukraina i Białoruś?
Polska pomoc a Partnerstwo Wschodnie
Kryterium dobierania przez Polskę państw-beneficjentów stanowi wyraźny przykład problemu, który wynika z faktu, że współpraca rozwojowa jest de facto elementem polityki zagranicznej udzielających jej państw. Dotyczy to nie tylko wspomnianego elementu swoistej składki na walkę z biedą uiszczanej na rzecz międzynarodowych organizacji, ale również sposobu świadczenia pomocy bilateralnej. W latach 2014–2015 niemal 45 procent środków zostało przez Polskę skierowane do dwóch państw sąsiedzkich: Białorusi i Ukrainy. Co więcej, wśród dziesięciu największych beneficjentów polskich działań jest również Gruzja i Mołdawia, czyli dwa kolejne państwa Partnerstwa Wschodniego. Taki sposób doboru głównych partnerów w ramach relacji nawiązywanych w związku ze współpracą rozwojową pozostaje w kontrze do zaleceń DAC dotyczących kierowania pomocy głównie do grupy tak zwanych „najmniej rozwiniętych” państw i traktowania walki z ubóstwem jako głównego celu współpracy rozwojowej. Bez wątpienia pozostaje jednak w zgodzie z priorytetami Polski w zakresie prowadzenia aktywnej polityki zagranicznej.
Jednocześnie jednak Polska nie stanowi w tym względzie wyjątku. Mechanizm, zgodnie z którym państwa kierują swoją pomoc do krajów, które niegdyś były ich koloniami, lub do tych kluczowych dla ich polityki zagranicznej, wydaje się dość uniwersalny. Specjalne relacje łączące bogatą Północ z biednym Południem prowadzą do możliwości postrzegania współpracy rozwojowej jako formy neokolonializmu. Głównym biorcą bilateralnej pomocy francuskiej jest Maroko, hiszpańskiej – Kuba, a wsparcia udzielanego przez Stany Zjednoczone – Afganistan.
Eksport praktyk transformacyjnych
Koncentracja na państwach Partnerstwa Wschodniego ma w przypadku polskiego dyskursu dotyczącego współpracy rozwojowej głębsze uzasadnienie niż interesy polityki zagranicznej. Zgodnie z Ustawą z dnia 16 września 2011 roku o współpracy rozwojowej jednym z celów pomocy jest „promowanie i wspieranie rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego, w tym rozwoju parlamentaryzmu, zasad dobrego rządzenia i przestrzegania praw człowieka”. Cel ten motywowany jest „unikatowym doświadczeniem związanym ze skutecznym przejściem od gospodarki planowej do rynkowej oraz z budowaniem demokracji”. Nawiązania do doświadczenia transformacji jako fundamentu, na którym budować należy polską współpracę rozwojową, sięgają pierwszych raportów publikowanych przez MSZ na jej temat, czyli końcówki lat 90. Prezentowana w nich logika – niezależnie od tego, z którym z rządów mamy do czynienia – pozostaje niemalże taka sama i zaprezentować można ją, posługując się cytatem z raportu dotyczącego 2002 roku:
„Sukces polskiej transformacji nakłada na Polskę zobowiązanie do dzielenia się z innymi krajami przechodzącymi ten proces, w tym zwłaszcza z sąsiadami, wiedzą na temat sposobów dochodzenia do gospodarki rynkowej, tworzenia społeczeństwa obywatelskiego i przestrzegania praw człowieka. […] Ugruntuje ponadto obraz Polski jako kraju, który nie zapomina o potrzebach innych regionów świata, pamiętając doskonale, że sam również korzystał i przez dłuższy czas będzie jeszcze korzystać z zagranicznych środków pomocowych”.
Taki sposób postrzegania roli Polski w budowaniu relacji między Północą i Południem doprowadził między innymi do sytuacji, w której Radosław Sikorski, jako ówczesny minister spraw zagranicznych, określił Lecha Wałęsę odwiedzającego Tunezję w okresie Arabskiej Wiosny Ludów jako „naszą Wunderwaffe demokratyzacyjną”. Traktowanie doświadczenia polskiej transformacji jako z jednej strony motywacji do udzielania wsparcia państwom rozwijającym się, z drugiej zaś „polskiej specjalności”, którą należy przekazywać niczym towar eksportowy, stanowi rodzaj uzasadnienia dla skupienia na państwach takich jak Białoruś i Ukraina. Nie trzeba raczej uzasadniać, dlaczego skuteczność przekazywania polskiego doświadczenia transformacji demokratycznej do tych państw w ramach współpracy rozwojowej przez ostatnie kilkanaście lat może być podana w wątpliwość.
Uśmiechnij się, czyli 69 złotych na zdjęciach
Wydaje się, że dyskusję dotyczącą autentyczności pomocowych projektów Dominiki Kulczyk można w dużym stopniu odnieść do zachowania państw w ramach relacji nawiązywanych jako forma współpracy rozwojowej. Mechanizm ten przejawia się nie tylko próbą ukrycia systemowych problemów tworzących globalne nierówności pod cienkim strumieniem funduszy przekazywanych w ramach współpracy rozwojowej. Państwa równie chętnie co milionerzy pokazują swój czynny udział w rozwiązywaniu globalnych problemów.
Przede wszystkim – w wypadku Polski – z przekazywanych rocznie na ODA 69 złotych 53,10 złotych trafia do budżetu organizacji międzyrządowych. W jakich formach i w jakiej skali korzyści z przynależności do międzyrządowych instytucji i organizacji wracają do Polski niech pozostanie tematem na osobny artykuł. Założyć możemy, że 5,40 złotych z zasady wraca do Polski, bo udzielone jest w formie pożyczek. Pozostaje 9,50 złotych przypadające na obywatela rocznie: 2,6 grosza dziennie. W tym uwzględnić należy pomoc realizowaną w rzeczywistości przez polskich ekspertów czy polskie przedsiębiorstwa. Za pozostałą kwotę wykonywane są projekty, których barwne ilustracje zobaczyć można w corocznie wydawanych przez MSZ raportach. Z okładki ostatniego wydania uśmiecha się do nas chłopięca drużyna piłkarska w czerwono-białych koszulkach z logiem „Polskiej pomocy”, którego forma przypomina uproszczoną uśmiechniętą emotikonę. Na stronie drugiej widzimy opis projektu „Doraźna pomoc dla uchodźców syryjskich oraz ubogich Jordańczyków”, zdjęcie zilustrowane zdjęciem dziewczynki z lizakiem, na którym ponownie spotykamy czerwono-białe uśmiechnięte logo. Uśmiechnięty, biało-czerwony PR, za jedyne 2,6 groszy dziennie. To jak: raczej „polska pomoc” czy jednak polska „pomoc”?
***
Korzystałam między innymi z:
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, „Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2002”, Warszawa 2003, s. 3.
OECD, „Development Co-operation Report 2017: Data for Development”, OECD Publishing, Paris 2017.
***
Pozostałe teksty z bieżącego numeru dwutygodnika „Kontakt” można znaleźć tutaj
***
Polecamy także:
