Foto: Paweł Zerka.
O fali przemocy, narkotykowych przemytnikach, armii rosnącej w siłę, bezsilnych instytucjach i nieobywatelskich Meksykanach z Ernesto Portillo, dyrektorem meksykańskiego Instytutu na rzecz Bezpieczeństwa i Demokracji (INSYDE) oraz cenionym w Ameryce Łacińskiej ekspertem ds. bezpieczeństwa obywatelskiego, rozmawia Paweł Zerka.
Paweł Zerka: Czy w Meksyku trwa wojna?
Ernesto Portillo: W Meksyku mamy do czynienia z kryzysem przestępczości, przemocy i braku bezpieczeństwa. Ale nazywanie tego wojną prowadzi nas na manowce. Bo wojna zakłada istnienie dwóch stron dążących do wzajemnego unicestwienia. W czasie wojny przeciwnika zwalcza się przy użyciu siły, a instrumenty państwa prawa pełnią rolę drugoplanową. W przypadku przestępczości, przemocy i braku bezpieczeństwa główny nacisk powinien zostać położony właśnie na prawidłowe funkcjonowanie prawa oraz przestrzeganie konstytucji.
W Meksyku prawo funkcjonuje prawidłowo?
Nie i to właśnie słabość państwowych instytucji jest meksykańskim problemem numer jeden. O tym powinno się mówić, a nie o narkotykach i wojnie z kartelami. Jak dotąd błędnie diagnozowaliśmy sytuację, w której się znajdowaliśmy, dlatego nie byliśmy w stanie nad nią zapanować. Dopiero gdy zrozumiemy, że u podłoża naszych problemów leży głęboki kryzys instytucji państwa, i gdy przeprowadzimy reformę tych instytucji, zaczniemy dysponować odpowiednimi zasobami, aby zabrać się za rozwiązanie problemu numer dwa – przestępczości, przemocy i braku bezpieczeństwa.
Co jest nie tak z meksykańskimi instytucjami?
Mamy instytucje, które w żaden sposób nie odpowiadają przed obywatelami. Urzędnicy państwowi nie ponoszą konsekwencji za swoje błędy. Z kolei dobre praktyki rzadko kiedy stają się inspiracją dla dalszych działań. Nie gromadzimy doświadczeń, a przez to nie jesteśmy w stanie wyciągnąć z nich wartościowych lekcji. Proces uczenia się nie działa – ani w społeczeństwie, ani w instytucjach państwa. Nieprzypadkowo dyskutujemy dziś o tych samych problemach, co dwadzieścia lat temu, mimo że środki finansowe, jakimi dysponuje rząd Meksyku, są ogromne i cały czas rosną.
Rząd Felipe Calderona inwestuje coraz więcej pieniędzy w strategię, która polega na walce z kartelami narkotykowymi przy użyciu wojska. Jak Pan to ocenia?
Uważam tę strategię za chybioną. Przede wszystkim dlatego, że nie opiera się ona na zintegrowanym podejściu. Prezydent Meksyku, gubernatorzy stanów i burmistrzowie miast nie działają w sposób skoordynowany. Czasami, owszem, udaje im się porozumieć i wówczas zawsze widać pozytywne rezultaty. Ale to zdarza się rzadko. Z reguły każda ze stron woli wykorzystywać konflikt wewnętrzny do wzajemnej walki, w celu umocnienia swojej pozycji politycznej lub zdobycia dodatkowych środków.
Na czym polegałaby ewentualna reforma, która miałaby pozwolić Meksykowi na zmierzenie się z obecną sytuacją?
Zanim dojdzie do reformy instytucjonalnej, potrzebna jest zmiana natury politycznej. W Meksyku nie działają tzw. „checks and balances”. Poszczególne instytucje i osoby nie ponoszą odpowiedzialności za swoje działania. Czasami myślę sobie: dlaczego w ogóle spodziewamy się zmiany, skoro ciągle głosujemy na tych samych ludzi, popełniających te same błędy? W Meksyku wielu gubernatorów stanów uważa się za wicekrólów! Popełniają przestępstwa, a nawet zbrodnie, ale pozostają bezkarni. Jeszcze ważniejszy jest niższy i średni poziom instytucjonalny. Pomniejsi urzędnicy podejmują decyzje, które potem nie są w żaden sposób ewaluowane ani monitorowane.
Czyli wpierw praca u podstaw, następnie wielkie reformy instytucjonalne?
I jedno, i drugie. Należy podjąć działania na obu poziomach jednocześnie. Ważną częścią problemu jest meksykański federalizm, a dokładniej mówiąc skomplikowane relacje między prezydentem państwa, gubernatorami stanowymi i burmistrzami miast. Dostrzegam potrzebę stworzenia lepszego federalizmu niż obecny. Przede wszystkim władze miejskie powinny uzyskać więcej władzy i środków finansowych. Trudno spodziewać się, że na poziomie miejskim uda się powołać sprawne służby policyjne, jeżeli miasta nie mają na to ani grosza!
Obecnie trwa w Meksyku dyskusja na temat powołania jednego centrum zarządzania policją. Zamiast dwóch tysięcy różnych formacji policyjnych w całym kraju, każdy stan miałby dysponować własną, jedną policją. I wszystkie te policje stanowe miałyby odpowiadać przed jednym ministrem. Jak Pan to ocenia?
Być może to dobry pomysł. Nie wiem jednak, w jaki sposób miałby on pomóc w tym, aby policjanci sprawniej rozwiązywali lokalne problemy. Niestety, meksykańscy urzędnicy nie potrafią właściwie zdiagnozować problemów, z którymi mierzą się obywatele. A jeżeli te problemy nie zostaną należycie zdiagnozowane, to zmiany w architekturze instytucjonalnej nie przyniosą żadnej poprawy.
Wielkie reformy nie mogą być skuteczne, jeżeli nie towarzyszy im równoległy proces na najniższym szczeblu. Tam potrzebne jest działanie w zakresie zapobiegania przemocy i budowy zasobów (ang. capacity building). A związek między poziomem mikro i makro jest szczególnie silny w systemie federalnym, z jakim mamy do czynienia w Meksyku. Nasz prezydent może dziś wiele mówić, ale ma ograniczone możliwości działania. W większości spraw (poza służbą zdrowia, edukacją i podatkami) nie może niczego narzucić poszczególnym stanom. Musi negocjować, w przeciwnym razie jego pomysły upadną.
Czyżby to był powód, dlaczego trójka kandydatów do prezydentury milczy w sprawie tego, jak uporać się z meksykańskim konfliktem?
Chyba jest jeszcze gorzej. Myślę, że przede wszystkim nie mają oni żadnego pomysłu. Znam ich doradców, którzy dopiero teraz zaczynają powoli orientować się w tym, jak niektóre kraje radziły sobie z podobnymi problemami. Poza tym kandydaci boją się konfrontacji z policją i wojskiem. A jeśli zaś jest coś, czego Meksyk pilnie teraz potrzebuje, to właśnie reformy armii.
Dlaczego?
Ze względu na jej bezkarność. Mamy coraz więcej dowodów na to, że wojskowi popełniają liczne błędy i naruszenia, nie ponosząc za to żadnych konsekwencji. Dochodzi nawet do tego, że wydają wyroki śmierci!
To nie uchodzi uwadze organizacji pozarządowych i dlatego narasta napięcie pomiędzy rządem Felipe Calderona a międzynarodowym ruchem praw człowieka, bowiem instytucje meksykańskie, które powinny zajmować się przypadkami łamania praw człowieka (sądy kryminalne, sądy wojskowe i komisje praw człowieka), nie funkcjonują tak, jak powinny. A społeczność międzynarodowa widzi, że musi zareagować, bo Meksyk sam sobie nie poradzi z zagwarantowaniem tego, aby prawa człowieka były na jego terytorium przestrzegane.
Czy istnieje ryzyko, że Meksykanie przyzwyczają się do wysokiego poziomu przemocy tak, jak wcześniej nauczyli się tolerować powszechną korupcję?
Owszem. Meksyk bowiem nie zakończył jeszcze procesu transformacji demokratycznej. Zasady demokracji do tej pory nie przełożyły się na zasady współżycia, które byłyby uznane i respektowane przez większość. Wciąż obowiązuje „nierówność kulturowa”. Ze względu na naszą historię nie potrafimy w równy sposób traktować wszystkich obywateli. Tymczasem jestem głęboko przekonany, że bezpieczeństwo publiczne można zaprowadzić jedynie w tych społeczeństwach, w których obywatele traktują się wzajemnie na równi i potrafią działać wspólnie, zdając sobie sprawę ze swoich praw i obowiązków.
Tymczasem w Meksyku istnieją obywatele pierwszej i drugiej kategorii…
…i trzeciej, i czwartej, i piątej. Na przykład ci, którzy dokonują przemocy, są w Meksyku uznawani za osoby niezasługujące na poszanowanie praw, resocjalizację, pracę ani wykształcenie. Więźniowie rzadko kiedy mają dostęp do pracy albo edukacji. Zamiast tego zajmują się nielegalnym handlem i organizowaniem przestępczych band zza krat.
W tym kraju nie promuje się pośród obywateli poszanowania dla praw jako podstawy współżycia w społeczeństwie. Czy istnieje tolerancja dla przemocy? Oczywiście. Typowy obywatel woli się schować, chroniąc wyłącznie siebie i swoją rodzinę. Co prawda, pojawiają się inicjatywy lokalne, mające na celu wspólną pracę na rzecz poprawy warunków życia w mniejszych społecznościach. Ale to w dalszym ciągu wyjątki.
Czy Meksykanie w jakikolwiek sposób wyrażają swoje niezadowolenie wobec obecnej fali przemocy?
Hiszpański prokurator, Baltazar Garzon, podczas ostatniej wizyty w Meksyku powiedział, że nie rozumie, dlaczego w obliczu coraz częstszych porwań oraz narastającej przemocy i korupcji nasi obywatele nie wychodzą masowo na ulice – tak, jak to czynią mieszkańcy Półwyspu Iberyjskiego. Ale tutaj ludzie myślą tylko o sobie, do tego patrząc jedynie na dziś i jutro. Ostatnio dziennikarze zorganizowali w stolicy protest. I przyszło na niego ledwie 70 osób. Samym dziennikarzom nie chciało się ruszyć z domów!
Może to kwestia strachu?
Na pewno, ale to nie jedyne wytłumaczenie. Nakłada się na to chroniczny brak solidarności – zarówno ludzkiej, jak i zawodowej. Mamy podzielone społeczeństwo i sfragmentaryzowane instytucje państwowe. Szkielety państwa i społeczeństwa są uszkodzone. Dlatego nie ma nic dziwnego w tym, że rośnie przemoc! Zwłaszcza że zerwanie więzi społecznych przekłada się na wzrost biedy i nierówności, popychając coraz więcej osób ku przestępczości.
Ludzie nie protestują, ale jakieś zdanie o stanie państwa muszą posiadać. Jaka jest główna tendencja w myśleniu o obecnym stanie państwa u tych „typowych Meksykanów”?
Mało kto odnosi wrażenie, aby transformacja demokratyczna z końca XX w. przyniosła jakąkolwiek poprawę. I dlatego coraz więcej ludzi zaczyna tęsknić za PRI, które monopolizowało w tym kraju władzę od 1929 do 2000 r. Ludzie myślą: „dawniej bywało, że brakowało mi jedzenia, pracy albo dostępu do dobrej edukacji. Ale na ulicy nikt nie groził mi śmiercią!”. I oni w lipcowych wyborach zagłosują na kandydata PRI, Enrique Peña Nieto…
Pańska lektura sytuacji, w jakiej obecnie znajduje się Meksyk, wskazuje głównie na słabość społeczeństwa obywatelskiego i instytucji państwowych. Tymczasem, za granicą dominuje przekonanie, że w Meksyku przemoc wzrosła do niespotykanych wcześniej rozmiarów, bowiem po relatywnym uspokojeniu sytuacji w Kolumbii zmieniły się międzynarodowe szlaki przemytu narkotyków do Stanów Zjednoczonych. Jak istotne są narkotyki w całej tej układance?
Narkotyki nie są problemem. Nasze instytucje były słabe, jeszcze zanim nabrała na sile przestępczość zorganizowana. Już wówczas mieliśmy do czynienia z powszechną bezkarnością. Jedyna nowość polega na potędze, jaką udało się zdobyć kartelom narkotykowym. Są one dzisiaj na tyle silne, że rządowi nie udaje się zapanować nad sytuacją nawet wówczas, gdy zaprzęga do boju całe wojsko, marynarkę wojenną i wszystkich policjantów. Nawet wtedy, gdy ściga więcej osób i inwestuje w to coraz więcej pieniędzy, bezkarność pozostaje taka sama, jak wcześniej.
Co więcej, skupienie całej uwagi na narkotykach jest niebezpiecznym błędem! Zamiast ścigać zabójców, w Meksyku walczy się z handlem narkotykami. Mnóstwo ludzi zatrudnionych jest tylko w tym celu. A jednocześnie nie prowadzi się działań, które miałyby na celu zmniejszenie konsumpcji narkotyków. Skupione na walce z narkotykami państwo samo generuje jeszcze więcej przemocy. Do tego stopnia, że istnieje wyraźna korelacja pomiędzy działaniami federalnymi a wzrostem skali zabójstw.
Może w rozwiązaniu tego problemu powinny pomóc sąsiednie Stany Zjednoczone?
Póki co, Amerykanie są częścią problemu, a nie elementem jego rozwiązania. Olbrzymi błąd Amerykanów polega na tym, że nie robią nic, mimo upływającego czasu. Nie hamują przepływu broni z USA do Meksyku, nie reformują swojej polityki migracyjnej i z pełną hipokryzją walczą z produkcją narkotyków za granicą. A przecież w niektórych stanach USA de facto doszło już do legalizacji marihuany! Produkcja marihuany jest tam legalna i regulowana, podczas gdy Stany Zjednoczone wciąż nie godzą się na jej legalizację w innych krajach.
Amerykanie muszą zmienić obecną politykę. Przede wszystkim to oni powinni stanąć na czele ruchu na rzecz reformy międzynarodowej polityki narkotykowej, promując legalizację z równą stanowczością, jak kiedyś bronili prohibicji! Osobiście wierzę, że Barack Obama odważy się na to podczas swojej ewentualnej drugiej kadencji. Trudniej będzie mu natomiast wstrzymać niekontrolowany przepływ broni przez południową granicę, gdyż musiałby się zmierzyć z potężnym lobby prywatnym.
Kreśli Pan pesymistyczne prognozy.
Głównie dlatego, że nie widzę, aby meksykańskie instytucje i społeczeństwo uczyły się na swoich doświadczeniach. Co prawda widać coraz więcej organizacji pozarządowych, coraz lepsze media i rosnącą liczbę akcji informacyjnych wymierzonych przeciwko korupcji. Ale to wszystko, poza samą stolicą, przekłada się na znikome efekty.
Najczarniejszy scenariusz to, w moim wyobrażeniu, przejęcie całej kontroli nad bezpieczeństwem publicznym przez wojsko.
Zamach stanu?
Nie, ten raczej nam nie grozi. Natomiast, owszem, politycy: nowy prezydent, Kongres, Trybunał Konstytucyjny, gubernatorzy stanów mogą w pewnym momencie stanąć przed pokusą „umycia rąk” i oddania wojsku całej odpowiedzialności za bezpieczeństwo publiczne. A zarazem meksykańskie wojsko, cieszące się olbrzymim prestiżem pośród społeczeństwa i za granicą, może uznać, że czas wziąć sprawę w swoje ręce.
Czy militaryzacja bezpieczeństwa jest zła? W Kolumbii wiele osób uważa, że przyniosła pożądany efekt.
Militaryzacja sama w sobie nie jest ani zła, ani dobra. Natomiast jest niebezpieczna, jeżeli wojskowi pozostają bezkarni i jeśli nie udaje się utrzymać nad nimi kontroli cywilnej. Marcelo Sain, argentyński policjant, naukowiec i polityk w jednej osobie, ukuł jakiś czas temu pojęcie „politycznego zarządu nad bezpieczeństwem” (hiszp. gobierno politico de la seguridad). Według niego, w większości krajów latynoskich, bez względu na przynależność partyjną, rządy centralne zrzekły się w pewnym momencie odpowiedzialności za bezpieczeństwo publiczne, w całości oddając ją w ręce policji i wojska. Tak też stało się w Meksyku. Nasz rząd potrzebuje teraz odzyskać kontrolę – nie tyle nad policją albo wojskiem, co nad całą agendą bezpieczeństwa! Bez tego nie będziemy w stanie wymagać od demokratycznie wybieranych władz, aby odpowiadały za bezpieczeństwo w kraju.
Ja nie potępiam wojska. W Meksyku dokonuje ono wielu ważnych rzeczy. Ale obserwowana dzisiaj ekspansja jego potęgi, wynikająca zarówno z jego własnej inicjatywy, jak i ze słabości instytucji politycznych, jest dla mnie bardzo niepokojąca.
Za dużo wojska w państwie?
Były prezydent Kolumbii, Cesar Gaviria, twierdzi, że w Meksyku wcale nie potrzeba 36 czy 40 tys. wojskowych, ani 10-20 tys. policjantów do walki z kartelami narkotykowymi. Jego zdaniem, powinniśmy zdecydowanie zmniejszyć liczebność jednostek odpowiadających za interwencje w terenie, za to wzmocnić służby wywiadowcze. W Meksyku 70% to służby terenowe, a 30% to wywiad. Gaviria mówi, że w Kolumbii proporcje były dokładnie odwrotne. I chociaż nie udało im się zwalczyć grup przestępczych, owszem ograniczyli falę przemocy.
Ale tu wracamy do meksykańskiego problemu braku koordynacji. Armia, marynarka wojenna, poszczególne policje – wszyscy mają swoje służby wywiadowcze, które rzadko kiedy współpracują ze sobą. A przecież wszystkie odpowiadają przed tym samym prezydentem! Bez jasnego przywództwa i bez woli współpracy trudno wyobrazić sobie, aby sytuacja w Meksyku miała szansę ulec poprawie.
