dwutygodnik internetowy
12.12.2016
magazyn papierowy


Drogie dzieci

Dobra polityka prorodzinna musi działać szeroko, na wielu frontach. Państwo powinno chronić rodziców przed bezrobociem, wysokim kosztami wychowania dziecka, brakiem dostępu do mieszkań. Kto nie czuje się bezpiecznie, nie będzie chciał mieć dzieci.

ilustr.: Rita Müller

ilustr.: Rita Müller

Artykuł pochodzi z 29. numeru papierowego Magazynu Kontakt pod tytułem ,,Niebezpieczne związki’’.

Początki debaty nad polityką rodzinną jako częścią kierunkowej polityki społecznej w Europie sięgają lat 40. XX wieku. Obecnie stała się ona jednym z najczęściej dyskutowanych instrumentów polityki społecznej w krajach zachodnich. Zaobserwowane w Europie trendy demograficzne stawiają przed Zachodem zupełnie nowe wyzwania. Wśród nich możemy wymienić spadek dzietności, który nie zapewnia prostej zastępowalności pokoleń oraz wzrost liczby starszych ludzi, prowadzący do obciążania systemów zabezpieczenia społecznego. Dochodzą do tego przeobrażenia obyczajowe związane ze zmianą ról kobiet i mężczyzn czy wreszcie proces zastępowania tradycyjnych modeli rodzinnych nowymi, różnorodnymi i nie zawsze trwałymi formami życia rodzinnego.

Coś nie działa

Polska polityka rodzinna kojarzy się głównie z oderwanymi od siebie rozwiązaniami, wprowadzanymi raz na jakiś czas przy okazji kolejnych reform. To „becikowe”, to ulga na dzieci (zabrana, potem częściowo przywrócona), dostęp do powszechnej edukacji dzięki dotacjom na pomoce i podręczniki, wprowadzenie Karty Dużej Rodziny. Wreszcie ustawa żłobkowa, która w teorii umożliwić miała tworzenie różnorodnych placówek opieki (od tradycyjnych instytucjonalnych poprzez alternatywne: klubiki malucha i powołanie funkcji opiekuna dziennego oraz wsparcie zatrudniania niań). W praktyce na poziomie lokalnym nie ma na te rozwiązania wystarczających środków. Również długo dyskutowany roczny urlop macierzyński, przy jednoczesnym krótkim urlopie ojcowskim i bez kampanii kierowanych do pracodawców, zadziałał raczej w stronę utrwalania tradycyjnych ról kobiet i mężczyzn, co w świecie niepewnego rynku nie zwiększyło poczucia bezpieczeństwa rodziców.

Według zeszłorocznych danych kobiety stanowią większość w grupie długotrwale bezrobotnych (około 60 procent). Ostatni pakiet zmian, które jeszcze nie weszły w życie, związany jest z rozszerzeniem świadczeń dla rodziców. Nowe zasiłki nie będą przepadać wraz z podjęciem pracy przez osoby je otrzymujące, jak było dotychczas. Każde z tych rozwiązań z osobna wydaje się całkiem sensowne, lecz w praktyce nie układają się one w długoletnią, przemyślaną i kompleksową strategię. Warto zastanowić się, jak powinna wyglądać polityka rodzinna, by rzeczywiście odpowiadała na współczesne wyzwania. Pomocne są w tym doświadczenia organizacji pozarządowych, które od lat działają na polskim gruncie, jednocześnie przyglądając się systemom funkcjonującym w innych krajach zachodnich.

Po pierwsze kompleksowo

Aby polityka rodzinna była skuteczna, musi zapewniać obywatelom poczucie bezpieczeństwa na wielu poziomach. Dziś wyzwaniem jest troska o „dobrobyt dzieci”. Inwestuje się w nie od najmłodszych lat, co pociąga za sobą stosunkowo wysokie koszty związane z wychowaniem i edukacją. W rodzinach, których na to nie stać, dzieci automatycznie narażone są na niepełny dostęp do dóbr, co może prowadzić do ich wykluczenia. Problemem rynku pracy jest bezrobocie wśród młodych ludzi oraz brak stabilności zatrudnienia. Aktywność zawodowa kobiet spowodowana jest nie tylko przemianami cywilizacyjnymi, lecz także niskimi płacami i trudnością w utrzymaniu rodziny przez jedną pracującą osobę. Do tego dochodzą kwestie samodzielnego rodzicielstwa, gdzie praca daje możliwość (ale nie gwarancję) ochrony przed ubóstwem.

Polityka rodzinna musi działać w sposób kompleksowy, chroniąc rodziców przed bezrobociem, brakiem stabilności, wysokimi kosztami wychowania dziecka, brakiem dostępu do mieszkań, zwolnieniem z pracy, zawiłymi przepisami, niemożnością pogodzenia życia rodzinnego z zawodowym. Musi wspierać aktywność społeczną rodziców i pozostawiać im możliwości wyboru stylu i sposobu opieki nad dzieckiem. W przeciwnym razie sytuacja ekonomiczna osób decydujących się na wychowywanie dzieci będzie gorsza niż bezdzietnych, nie mówiąc o dodatkowych kosztach społecznych i zawodowych związanych z rodzicielstwem.

Brak realnego wsparcia dla rodziców przejawia się nawet na tak podstawowym poziomie jak funkcjonowanie w przestrzeni publicznej, która bardzo często nie jest przystosowana do potrzeb ludzi z małymi dziećmi. Wszechobecne bariery architektoniczne, brak podstawowych udogodnień, takich jak przewijaki, miejsca gdzie można nakarmić dziecko czy po prostu na chwilę z nim przysiąść. Problem ten, częściowo rozwiązany w dużych miastach, wciąż obecny jest w mniejszych miejscowościach i na wsiach.

Modele w praktyce

Obserwując europejskie modele polityki rodzinnej, możemy wyróżnić kilka ich rodzajów. W modelach liberalnych państwo ingeruje w życie obywateli w ograniczonym stopniu. Założenie jest więc takie, że dzieci to prywatna sprawa, a nacisk kładzie się raczej na wspieranie rodziców na rynku pracy, by mogli brać sprawy w swoje ręce. W modelu konserwatywnym znaczna część odpowiedzialności leży po stronie rodzin, a państwo odgrywa rolę regulującą, umacniając tradycyjne podziały. Mężczyzna, jako główny żywiciel rodziny, wspierany jest na rynku pracy, podczas gdy matki otrzymują wsparcie w funkcjach opiekuńczych. W modelu socjaldemokratycznym państwo jest odpowiedzialne za rozwój rodzin, gwarantuje świadczenia społeczne, odciąża rodziny, wspierając instytucjonalną opiekę, jednocześnie prowadząc politykę wyrównywania szans kobiet i mężczyzn zarówno na rynku pracy, jak i w sferze prywatnej (chociażby przez wprowadzanie urlopów rodzicielskich przeznaczonych tylko dla mężczyzn).

W praktyce modele te nie występują nigdzie w czystej postaci. Są silnie powiązane z warunkami kulturowymi, ekonomicznymi, demograficznymi i w zależności od nich zmieniają się i przenikają. Kraje europejskie czerpią też wzajemnie ze swoich doświadczeń. Na przykład w Wielkiej Brytanii, gdzie polityka rodzinna opiera się w dużej mierze na modelu liberalnym, funkcjonują zasiłki rodzinne Child Benefis, przysługujące wszystkim rodzinom na dzieci w wieku do lat szesnastu (lub do lat dwudziestu, jeżeli kontynuują naukę).

W Europie wszystkie sprawnie działające systemy polityki rodzinnej charakteryzuje jedna wspólna cecha – wydatki związane z polityką społeczną są poważną pozycją w budżecie państwa. Wydatki na politykę rodzinną są traktowane jako inwestycja społeczna. W Polsce nakłady na rodzinę stanowią mniej niż 2 procent PKB. Daleko nam do takich państw jak Francja (3,7 procent PKB), Wielka Brytania (blisko 3,6 procent) Szwecja (3,4 procent) czy Dania (niemal 3 procent).

Francuski fenomen, szwedzka stabilizacja

Skuteczna polityka rodzinna Francji jest fenomenem w Europie. Inwestycja w rodziny to sprawa narodowa. Znajduje się ona w centrum polityki społecznej i jest wyraźnie oddzielona od polityki wspierania najuboższych rodzin. Liczy się integracja społeczna, a nie tylko pomoc. Ważnym filarem polityki są świadczenia i ulgi rodzinne wypłacane niezależnie od dochodów, w tym specjalne świadczenia związane z okresami zwiększonych wydatków: narodzinami, rozpoczęciem edukacji i tym podobne. Rodziny wielodzietne, samodzielni rodzice i rodziny z osobą niepełnosprawną, jako najbardziej narażone na ubóstwo, są dodatkowo wspierane. Najistotniejsza jednak we francuskim modelu jest jego kompleksowość, obejmująca inne niż tylko bezpośrednio związane z rodzicielstwem sfery życia. Kluczowe jest zapewnienie rodzicom równowagi między życiem zawodowym a rodzinnym. Umożliwiają to korzystne urlopy rodzicielskie, elastyczne formy pracy i rozbudowana, różnorodna sieć opieki instytucjonalnej, wreszcie – zagwarantowanie godnych warunków mieszkaniowych, dostosowanych do potrzeb rodzin.

Przytaczanie przykładu polityki rodzinnej prowadzonej przez kraje skandynawskie może być już nudne. Cóż jednak, skoro w krajach tych nie tylko obserwujemy jeden z najwyższych współczynników dzietności w Europie (na pierwszym miejscu jest Francja), lecz także najwyższy stopień zadowolenia rodziców z prowadzonej polityki (ponad 80 procent w Danii i blisko 90 procent w Szwecji), największe zaangażowanie ojców w życie rodziny oraz najwyższy w Europie odsetek kobiet aktywnych zawodowo (76,8 procent Szwedek w wieku produkcyjnym pracuje, Dunki są na drugim miejscu). W dodatku wskaźnik zatrudnienia matek niemal nie różni się od zatrudnienia wśród ogółu kobiet w wieku od dwudziestu pięciu do pięćdziesięciu czterech lat. Kluczowe znaczenie dla aktywności zawodowej matek/rodziców mają czynniki instytucjonalne umożliwiające godzenie pracy z opieką nad dzieckiem. Mowa tu o urlopach rodzicielskich, instytucjach opieki nad dziećmi czy dostępności elastycznych form zatrudnienia. Urlop rodzicielski trwa w Szwecji szesnaście miesięcy (czterysta osiemdziesiąt dni). Wykorzystanie urlopu jest maksymalnie elastyczne. Urlop może być rozłożony nie tylko na wybrane miesiące, tygodnie czy dni, lecz nawet na poszczególne godziny w okresie obejmującym osiem lat od urodzenia dziecka. Urlopy przysługują i matkom, i ojcom. Ojcowie od początku są czynnie włączani do opieki nad dziećmi – trzy z szesnastu miesięcy urlopu to czas do wykorzystania wyłącznie przez nich.

Dążenie do poprawy sytuacji kobiety stanowiło ważny czynnik warunkujący budowę szwedzkiego społeczeństwa dobrobytu. Część odpowiedzialności za opiekę nad dziećmi i osobami starszymi, tradycyjnie spoczywającą na kobietach, przejęło na siebie państwo. Zgodnie z obowiązującą zasadą mężczyźni i kobiety powinni w miarę możliwości w takim samym stopniu odpowiadać za utrzymanie rodziny i opiekę nad dziećmi. Rząd szwedzki definiuje równouprawnienie jako stworzenie kobietom i mężczyznom takich samych możliwości, praw i obowiązków we wszelkich dziedzinach życia.

Elastyczność i bezpieczeństwo

Rząd Danii dba nie tylko o równouprawnienie swoich obywatelek i obywateli. Równie duży nacisk kładzie na wsparcie obszarów związanych z opieką nad dziećmi i osobami starszymi. Urlop rodzicielski w Danii składa się z czternastu tygodni przysługujących matce, dwóch tygodni przysługujących ojcu i kolejnych trzydziestu dwóch tygodni do dowolnego podziału między rodzicami. W Danii przykłada się też dużą wagę do organizowania wzajemnego wsparcia społecznego, dlatego już w trakcie opieki przy porodzie i po narodzinach dziecka położna pomaga rodzicom w kontakcie z innymi rodzicami, grupami wsparcia czy klubami rodziców. Rodzice dostają też pełną informację dotyczącą ich praw, praw dziecka oraz możliwości otrzymywania świadczeń. Urlopy i świadczenia na dzieci przysługują nie tylko osobom pracującym i bezrobotnym, ale także uczącym się i studiującym.

Duńska polityka określana jest mianem „flexicurity” (fexibility and security), czyli „elastyczność i bezpieczeństwo”. To system, który pozwala pracodawcy łatwo zwolnić pracownika, dostaje on jednak w zamian bardzo wysoki zasiłek. W efekcie pracodawcy nie boją się zatrudniać, pracownicy nie boją się zmieniać pracy, dzięki czemu łatwiej jest utrzymać wydajność gospodarczą. Dostępne są udogodnienia oraz ulgi finansowe i prawne dla rodziców i pracodawców – świadczenia pieniężne, ruchomy i elastyczny dzień pracy czy możliwość korzystania z dodatkowych dni wolnych, na przykład w razie choroby dziecka.

W przypadku Danii, tak jak Szwecji i Francji, ważne są nie tyle doraźne rozwiązania, składające się na model polityki rodzinnej, co kompleksowość działań, którymi państwo wspiera obywateli, odpowiadając na ich potrzeby bezpieczeństwa, dostępności i sprawiedliwości społecznej. W krajach tych powszechna jest świadomość, że polityka rodzinna nie jest jedynie kwestią wspierania jednej grupy społecznej, lecz opłacalną inwestycją całego społeczeństwa.

Nie tylko doraźnie!

Żadne z rozwiązań stosowanych w krajach skandynawskich nie przyniosą jednak spodziewanego efektu, jeśli będą stosowane osobno. Ich skuteczność tkwi we wzajemnym przenikaniu się i dopełnianiu. Doraźne środki są istotne, jednak nie wystarczające, gdyż nie prowadzą do zmiany postaw potencjalnych rodziców. Widać to choćby na przykładzie takich krajów jak Niemcy, Austria czy Węgry, gdzie choć funkcjonują rozmaite świadczenia i ulgi, dzietność jak była, tak jest niska, a rodzice, zwłaszcza z klasy średniej, mówią o braku stabilności i poczucia bezpieczeństwa. Rolą państwa powinno być tworzenie sprzyjających warunków dla rozwoju rodzin poprzez różne formy polityki społecznej, dotyczącej edukacji, zdrowia, kultury. Do najważniejszych zadań należy zapewnienie każdej rodzinie, bez względu na liczbę dzieci i stan majątkowy, instytucjonalnej pozarodzinnej opieki nad dziećmi i innymi osobami zależnymi. W przypadku dzieci opieka ta powinna wiązać się z powszechnym dostępem do wysokiej jakości edukacji przedszkolnej i szkolnej. Ważne jest wspieranie wyboru formy opieki zarówno w dużych, jak i mniejszych, prowincjonalnych ośrodkach, promowanie, informowanie i wspieranie alternatywnych form opieki, takich jak kluby, opiekunki i opiekunowie dzienni, przedszkola przyzakładowe, możliwość dofinansowania przy zatrudnieniu niań czy informowanie o możliwości odliczeń podatkowych dla pracodawców partycypujących w kosztach opieki nad dziećmi.

Urlopy rodzicielskie powinny być maksymalnie elastyczne, dające możliwość wyboru formy i czasu opieki zarówno dla matek, jak i ojców. Jednak by było to możliwe, niezbędne wydaje się (patrząc na systemy skandynawskie) zapewnienie ojcom możliwości wzięcia urlopu rodzicielskiego, bez konsekwencji ze strony pracodawcy. Ponadto urlop ojcowski musi być uprawniony i dedykowany konkretnie ojcom, podobnie jak urlop macierzyński dedykowany jest matkom. Równościową edukację dziewczynek i chłopców dobrze by było zacząć już w przedszkolu i szkole, tak, by przyszłe pokolenia ojców nie miały problemu z domaganiem się swoich praw w przestrzeni domowej, a przyszłe matki w przestrzeni publicznej.

Work – life balance i świadczenia

Łagodzenie konfliktu między pracą a życiem prywatnym jest kolejnym niezbędnym działaniem składającym się na politykę rodzinną. Rozwiązania instytucjonalne powinny gwarantować stabilną sytuację życiową. Odpowiedzialność za nie powinna leżeć także po stronie pracodawców. Ideałem byłby duński model flexicurity, lecz dobrym przykładem jest też program brytyjski, dzięki któremu blisko połowa pracodawców w Wielkiej Brytanii stosuje różne formy elastycznej organizacji czasu pracy, a 40 procent pracodawców brytyjskich wypłaca zasiłki macierzyńskie wyższe niż obowiązujące z mocy prawa.

Jakość życia rodziców bezpośrednio poprawiają świadczenia finansowe. Idealnym rozwiązaniem na wzór francuski jest oddzielenie polityki wspierającej najbiedniejsze rodziny i wyrównującej ich szanse. W tym wypadku znów ważne jest kompleksowe podejście do zagadnienia. Działania na rzecz zmiany postrzegania dłużników alimentacyjnych i rozwiązania prawne pozwalające na skuteczne ściąganie alimentów powinny być nieodłączną częścią wsparcia dla samodzielnych rodziców. Podobnie jak nieodłączną częścią wspierania rodzin wielodzietnych musi być kształtowanie pozytywnych postaw społecznych wobec wielodzietności.

Wreszcie wspomniany najistotniejszy element – działania pośrednie: tworzenie nowych miejsc pracy, przeciwdziałanie bezrobociu, generowanie warunków zapewniających stabilizację i bezpieczeństwo finansowe. Ich nieobecność w polskiej polityce rodzinnej to zasadnicza przepaść, która oddziela sytuację polskich rodzin od sytuacji rodzin w krajach Europy Zachodniej. Bezpieczeństwo musi dotyczyć warunków życia, związanych z mieszkaniem, edukacją, dostępem do służby zdrowia. Bez tego nawet najdłuższy urlop i największa równowaga między życiem prywatnym a pracą nie przyniosą efektów.

Potrzebne zmiany

Niemożliwe do zastosowania w Polsce? Oczywiście! Przy tak ustawionych priorytetach skuteczna polityka rodzinna jest po prostu niewykonalna. Żeby wyjąć, trzeba najpierw włożyć; by zyskać, trzeba zainwestować. Efektywna polityka rodzinna wymaga radykalnej zmiany myślenia – zmiany priorytetów, przesunięcia nakładów finansowych. Zanim jednak uda się tego dokonać, ważne, by już dziś zmieniać sposób myślenia o polityce metodą małych kroków. Tworzenie nowych miejsc opieki dziennej nie musi być aż tak kosztowne, jeśli wykorzystamy do tego istniejącą infrastrukturę. Już dziś możemy konsekwentnie egzekwować przepisy prawa pracy, niezezwalające na dyskryminowanie rodziców-pracowników. Już dziś możemy wydłużyć przysługującą ojcom część urlopu rodzicielskiego. Dużych nakładów nie wymagają też działania na rzecz zmiany świadomości społeczeństwa, w tym polityków i pracodawców. Lecz nie ma co się oszukiwać: polityka rodzinna to inwestycja, która kosztuje. Opłaci się na dłuższą metę. Jak pokazują wyniki badań, o jakości naszego życia decyduje szereg pozarynkowych czynników. Musimy wyjść z zaklętego kręgu, w którym Ministerstwo Finansów zaczyna od ustalania, ile środków można przeznaczyć na politykę rodzinną, i do tej kwoty dopasowywane są rozwiązania. Zamiast tego należy najpierw zastanowić się, ile pieniędzy byłoby potrzebne do wprowadzenia w życie skutecznych rozwiązań. Dopiero wtedy podważymy powtarzane jak mantra słowa, że „nas nie stać”. W przeciwnym razie wszystko zostanie po staremu i nie ma co strzępić sobie języka na opowiadanie, jak pięknie mogłoby być.

***

Korzystałam z: dane GUS, dane pochodzące od partnerów polsko-szwedzko-duńskiego projektu Parents Connection koordynowanego przez Fundację MaMa, współfinansowanego ze środków FRSE, 2015, niepublikowane, dane Ambasady Szwecji w Polsce, 2014, raport UE, 2013,Gender Equality Index; raport Women as a potential of the European Labour Force, 2013; dane z konferencji Eltern-Kind-Zentrum Stuttgart, 2012; Frączek, A. , Miejsce kobiet w życiu społeczno-politycznym Szwecji, 2004.